國內成品油價改步入優化期

當前國際油價出現大起大落的可能性比較小，是盡快推出完善成品油價格管理機制的良機。

“從實施改革近四年來的實踐看，由于方案和配套措施審慎周密，改革實施平穩順利。”

近日，《瞭望》新聞周刊在調研成品油價稅費改革后實施情況中了解到，相關利益各方較為普遍的共識是：這項事關國民經濟發展全局、涉及全社會諸多行業諸多群體利益調整的改革，選擇有利時機推出，統籌兼顧各方利益，加上各級政府和部門積極協調配合，成功實現了“無震蕩”改革并平穩著陸。

2008年7月，受全球金融危機影響，國際市場原油價格從147美元/桶的高位，回落到2008年12月5日的41美元/桶，改革迎來了十分難得的最佳時機。中央果斷決策，在短時間內配套推出了成品油價格、燃油稅和交通收費三項重大改革，一舉三得，基本解決了困擾多年的改革難題。改革執行中，也沒有出現因事先考慮不周而對改革方案不斷“修修補補”的現象，為促進國民經濟平穩較快發展發揮了重要作用。

與此同時，“隨著形勢的不斷變化和油價不斷走高，繼續深化改革的必要性日益凸顯。”調研中，相關專家和各界人士也向本刊記者表示，成品油價稅費改革的成效還要繼續鞏固和深化，仍需繼續深化改革、完善配套、協調并進。

40天“果斷出手”

成品油價稅費改革從1994年動議，到2008年正式出臺，14年間幾經波折。在最佳的改革時機到來前，相關部門做了大量的研究和準備工作，可謂十年磨一劍，但也為改革適時推出并獲得成功打下了堅實基礎。

國家發改委相關處室負責人向本刊記者回顧說，改革的有利時機出現后，國家發改委在2008年8月下旬就開始了理順成品油價格的改革方案制定，隨后向國務院匯報。同年10月中旬，國務院常務會議決定推進成品油價格改革。同時，財政部和國家稅務總局也聯合上報了進行燃油稅改革的請示。

“可以說，大家都意識到十多年來沒有解決的難題遇到了千載難逢的改革時機。”他介紹說，11月11日，在聽取各部門匯報后，國務院拍板決定同步實施價格和稅費改革，隨后成立了多部門工作組不斷討論完善方案，并通過座談會向各省和專家征求意見，再向社會征求意見建議，“從改革的正式啟動到出臺，只用了40多天時間，就把搞了十多年的改革搞定了，我們都非常有成就感。”

2009年1月1日起正式實施成品油稅費改革。“事實證明，如果沒有改革的堅定決心，沒有果斷決策和搶抓機遇，很快就會錯過改革的良機。”專家為本刊記者評點認為，這次改革，既遵循了2006年國務院確定的成品油價格改革基本思路和原則，又在一些重要環節有所突破和創新。

在價格方面，將汽、柴油零售基準價格允許上下浮動改為實行最高零售價格，不再設定價格下限，鼓勵經營者之間開展價格競爭，以使價格更好地反映市場供求狀況。同時，設置“防火墻”，當國際市場原油價格過高、過低或劇烈波動時，保留對汽、柴油價格進行適當調控和干預，以減緩油價短期內大幅度波動對市場的不利影響。

在稅費方面，突破了1998年提出的以燃油稅取代養路費的改革思路，采取提高成品油消費稅單位稅額的方式，既達到了改革目標，又沒有增加新的稅種，有利于節約稅收監管成本。

在取消政府還貸二級公路收費方面，也沒有照搬1998年制定燃油稅改革方案，而是通過在成品油價內安排固定金額的消費稅，同時解決了替代交通“六費”和補助取消二級公路收費問題。不僅找到了一條適合公路交通穩定健康發展的新路子，而且能夠明顯降低道路運輸成本和社會負擔。

改革深化必要性凸顯

改革初期，適值國際油價持續回落，為改革順利推出和平穩著陸提供了十分有利的形勢。但隨后國際油價開始回升，到今年更是達到了新高，加上國內經濟社會形勢的變化，改革后一些相關行業也面臨著新情況、新問題，成品油市場化改革又面臨著新的考驗。

一位油企財務主管為本刊記者介紹說，2009～2010年，改革進展順利，煉油企業做到了整體不虧，“2011年至今，國際油價一路上升，煉油企業經營壓力不斷加大。”

采訪中，貨運物流行業對要求深化改革的愿望十分迫切。許昌萬里運輸集團是河南貨運行業的龍頭企業之一，有1.1萬臺貨車，國內分公司近200個。該公司副總耿力音向本刊記者介紹說，從長期看，改革對行業產生諸多積極作用，“但目前看，車輛通行費和燃油費兩項就占到總成本的70%，再扣除車輛折舊、維修和人力成本等，專業運輸企業的標準化車輛盈利難度很大。”同時，貨運物流業由于門檻過低，惡性競爭嚴重，也導致超載現象難以治理，大型企業車輛過戶流失現象明顯等。

許多運輸企業和物流公司建議，一方面，應適當降低過路過橋費、給予專業運輸公司和大型物流企業一定的補貼、加大對新能源汽車支持政策力度等;另一方面，行業主管部門應加強規范行業管理，提高行業門檻，保證行業的可持續健康發展。

在稅收方面，一些油企認為，在生產環節征收盡管便于征管，但對生產企業的壓力偏大，資金利息高;另一方面，還存在著低標號油品提升生產中的重復交稅現象。建議稅務部門能夠不斷完善深化改革。

采訪中，許多基層交通部門還反映，二級公路收費取消后，地方交通建設融資環境發生了很大變化，融資難度加大，干線公路的養護、升級改造等資金缺口較大，一些地方已經是“用1公里的錢養2公里的路”。建議加大財政轉移支付力度，加快研究投融資體制創新等。

定價機制完善成關注話題

近幾年來，隨著油價不斷抬高，社會各界對成品油價格調整十分關注，尤其對調價周期等問題的反映比較突出。目前，相關部門也已經圍繞這些社會關注熱點積極著手進行調整，一些專家也提出了一些繼續深化改革的建議。

“應當繼續深化成品油市場化改革，實現完全接軌，縮短調價周期，降低調價幅度等。”采訪中，中石化江蘇石油分公司經營管理處副處長錢衛軍告訴本刊記者，目前調價周期過長，最快是一個月，慢的要幾個月，時間過長給銷售和市場穩定帶來很大困難。下調周期中，銷售企業庫存壓力加大;上調中，市場買漲，又導致資源供應跟不上，特別是在調價幅度較大時反映更加明顯。

國家發改委相關負責人此前曾表示，今年要擇機推出成品油價格改革方案，縮短調價周期，改進調價操作方式，提高機制運行的透明度;新的成品油定價機制要在油價穩定或回落的情況下出臺。

“在成品油定價機制問題上，其他國家都大致經歷過從政府管制到市場定價的過程，但結果并不相同。”從國際比較方面，廈門大學中國能源經濟研究中心主任林伯強以韓國與印度為例說，他們的成品油價格機制都經歷了政府定價、與國際市場接軌、價格市場化三個階段，“但由于政策和做法相異，導致了截然不同的兩種結果：前者成功實現了石油價格的市場化改革，而后者的改革卻幾經反復，走回政府定價。”

他認為，我國現行成品油定價機制在政府石油定價的透明與接軌方面，無疑是積極的，“但在實施的過程中，與國際原油價格變化相比還存在滯后性，也使得與國際油價接軌的效果打折扣。為滿足調價條件22工作日和4%幅度而導致的調價時間滯后問題需進一步優化調整。

“在改革的決心方面，最大的考驗是一旦國際油價大幅度上漲，改革政策實施將面臨非常大的壓力。”林伯強認為，應當盡可能維護定價機制的嚴肅性，并通過其他更為市場化的手段降低油價的影響。

破解“最后一公里”改革障礙

原國家發改委能源研究所所長周大地向本刊記者提出，現行機制仍然存在很多可優化的地方，其一，調整周期過長，國內市場油價不能及時反映國際油價的變動;其二，成品油價格的正常上行調整經常受到“反通脹”的壓力，滯后和減少調整幅度加劇成品油價格矛盾;其三，定價機制仍需進行一步優化。現行機制規定在原油價格超過80美元/桶的條件下，則壓低煉油企業合理利潤，由于國際原油價格長期超過80美元/桶，結果造成擠壓煉油利潤，形成對成品油消費的長期普遍補貼。這將造成兩個方面的不利影響：

一方面，這種對消費者的補貼造成事實上補貼的不均衡性;另一方面，煉油行業經常處于無利或虧損的運行狀態，只有可以依靠其他環節補貼的企業才能維持運轉，在很大程度上大幅度提高了煉油行業的進入門檻，難以在煉油環節形成有效的市場競爭。

一些專家建議，成品油價格管理機制深化改革應該從以下幾方面進行考量和優化：

其一，盡量由政府直接定價過渡到由成品油供應企業直接定價，包括決定價格水平和調價時間。

其二，建立合理的價格形成機制，成品油基礎價格主要由原油價格、稅收、煉油和運銷環節的實際成本以及合理利潤構成。油企在國內原油生產環節的高利潤，應該通過提高資源稅征收強度、提高特別收益金調節。

其三，堅持征收成品油消費稅，引導合理消費，鼓勵節油。

其四，國家對成品油價格進行必要的有限監管。主要是規定成品油經營企業定期報告價格情況，說明價格構成;及時核算合理參考價格水平，對實際價格偏離過多，或長時間偏離參考價格水平的，應及時給予提醒、警告并限期整改。在國際油價超常變化可能引起重大經濟沖擊條件下，國家可以臨時采取短期直接干預油價的做法。

“當前，深化改革要做好必要的準備工作。”專家認為，政府做好輿論引導和準備的同時，油企要盡快建立油價定價數學模型，在油價管理機制變動以前，對直接調整油價進行仿真，以評價自主定價和現行油價管理下的價格差別，為確定價格改革過渡時期長短、評估定價機制變化提出參考依據。

來源：《瞭望》新聞周刊 作者：梁鵬 董振國

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