中債資信:如何評估中國地方政府信用風險

　　地方政府是一類特殊的受評主體，在評級思路、評級要素等方面，與其他工商企業不同。第一、從國家行政體制形式上來看，我國是單一制國家，地方政府在政治上不具有獨立性，是中央政府派出機構；在經濟層面上，中央和地方政府之間處于由中央主導的經濟分權進程中，中央政府賦予地方政府較充分的經濟發展自主權。這種特殊的體制下，中央政府或上級政府與地方政府或下級政府的關系評價存在爭議。第二、地方政府是一級行政管理機構，出現債務違約時，相關債券的違約概率和損失率處理方法有別于一般的企業，由于目前中國沒有政府破產法，因此，目前中國地方政府不存在破產問題。第三、我國是社會主義國家，各個地方政府都擁有一定數量的國有資產，如果地方政府發行債券出現違約時，是否可以動用地方國有資產來清償，存在爭議。第四、我國地方政府債務透明度差，相關財政數據和債務數據處理不夠規范，評級數據的獲取和準確性判斷難度較大。

　　針對中國地方政府評級特殊性，中債資信在完成《地區金融生態環境評價與地方政府信用評級的關系分析》、《中央政府對地方政府提供支持或救助可能性的分析方法研究》、《國有資產對地方政府信用評級影響》等專題研究的基礎上，總結地方政府融資平臺評級經驗和借鑒國際評級機構相關評級方法，充分采納和吸收中國社科院地區金融生態環境評價和委托課題研究相關成果，搭建了中國地方政府信用評級體系，包括《中國地方政府主體評級方法》、《中國地方政府信用評級模型》、《中國地方政府信用評級報告框架》等文件。

　　一、地方政府信用風險分析思路

　　中債資信中國地方政府主體分析思路：首先分析影響地方政府自身信用風險的經濟實力、財政實力和政府治理水平等評級要素，然后在考慮地區金融生態環境評價結果，初步確定地方政府個體信用風險；最后，考慮上級政府支持評級要素，來調整地方政府個體信用風險的評價結果，進而確定地方政府的主體信用等級。

　　二、地方政府信用風險評價要素

　　1、地方政府個體信用風險評價要素

　　（1）經濟實力

　　地區經濟實力是創造和產生稅收的重要基礎，對地方政府現在和未來的償債資金有著重要影響。地區經濟實力主要受地方經濟發展基礎條件、經濟發展水平和未來增長前景三方面因素共同影響，因此地區經濟實力可拆分成上述三個方面加以度量。具體而言，主要關注地理位置、區域人文和自然資源稟賦是否豐富、區域基礎設施水平是否完善、經濟規模大小、經濟結構多樣性、經濟增長潛力大小等方面

　　（2）財政實力

　　財政實力方面，地區財政收支狀況是決定地方政府償還債務資金的直接來源，其和政府債務水平共同決定地方政府依靠自身財力來償還債務的水平，而地方政府流動性主要對地方政府周轉和化解集中兌付風險有重要影響，因此從上述三個方面來對地方政府財政實力加以量度。具體而言，主要關注財政體制、財政收入規模大小、結構是否合理、財政支出的彈性、財政收支平衡程度、債務負擔、債務結構、償債指標、政府再融資能力、可變現資產情況等。

　　（3）政府治理水平

　　地方政府治理水平不僅影響地區經濟發展、財政收入、債務規模等，還反映了地方政府的償債意愿。首先地方政府信息透明度和債務管理情況反映了地方政府對其債務管理的基本治理能力，而地方發展戰略會對地方政府的債務水平和長期經濟財政實力有著重要影響，而政府誠信度則會影響地方政府的償債意愿，因此從上述四個方面來考察地方政府治理水平。具體而言，主要關注政府經濟、財政和債務信息是否透明，政府財政和債務管理制度是否完善及執行情況，政府誠信度怎樣，政府戰略執行情況等方面。

　　（4）地區金融生態環境

　　地方政府是地區金融生態環境的參與主體之一，地區金融生態環境是其生存和發展的外部環境，對地方政府自身信用風險有重大影響。首先，地區金融生態環境不僅影響到地方政府是否會超額舉債，進而對地方政府未來債務償還造成不利影響。其次，地區金融生態環境還會影響到地方政府融資的可獲得性、融資成本；一般情況下，良好的金融生態環境有利于地方政府便捷地獲得融資資金，進而順利實現債務資金周轉。再次，良好的金融生態環境有利于地區企業便利融資，促進地區經濟和財政收入的長期持續健康增長，進而提升地方政府信用風險水平。最后，金融生態環境良好的地區，其地方政府一般有較強的償債責任意識，償債意愿一般也會優于同等條件的其他地方政府。

　　中債資信將地區金融生態環境作為影響地方政府個體信用風險的外部調整因素加以考慮和度量。具體而言，主要依據從金融發展水平、制度和信用文化等方面進行評價。

　　2、外部政府支持評價要素

　　支持方信用水平是決定地方政府獲得支持大小的基礎，同時地方政府在政治、經濟方面的重要性以及支持方在決定是否支持時道德風險方面的考慮是決定支持方支持意愿的重要考量因素，而歷史支持情況也可以在一定程度上說明支持方支持意愿的強弱，因此主要從支持方政府信用水平、政治重要性、經濟重要性、道德風險和歷史支持記錄五個方面來綜合考量外部政府支持的強弱和影響。

　　（1）支持方信用水平

　　一般而言，支持方信用實力越強，則提供支持的能力就越強。支持方信用實力分析主要關注其信用等級高低以及可以動用的支持資源情況。

　　（2）政治重要性

　　對于我國地方政府而言，其核心目標是在維護地區政治社會穩定的前提下實現經濟的可持續發展，因此，上級政府在考慮對地方政府的救助時，政治重要性是首要因素。主要關注：地區是否屬于少數民族地區、邊疆地區，地區的行政級別等。

　　（3）經濟重要性

　　地方政府出現債務危機時，如果政府無法正常運轉，則會影響到地區經濟的發展，進而影響到社會穩定。因此，經濟重要性也是影響上級政府對下級政府進行支持的因素。主要關注：地方政府消費支出或財政支出占地區生產總值的比重，地區是否是域性的經濟、金融中心，是否能夠吸引大量的外部投資等。

　　（4）道德風險

　　當地方政府出現債務危機時，上級政府實施救助可能會引起地方政府的“道德風險”（即地方政府通過過度舉債享受債務短期收益而未來債務成本由中央政府承擔），因此，作為一個理性的上級政府，不僅要考慮地方政府債務危機對政治、經濟等影響或沖擊的大小，還要考慮救助產生的“道德風險”的大小。主要關注政府舉債資金的用途、債務危機引發的原因等。

　　（5）歷史支持記錄

　　上級政府對地方政府歷史支持記錄，體現在地方政府出現財政危機時，給予地方政府的特殊救助資金或特殊政策，以及幫助其渡過財政難關其他支持措施。一般而言，上級政府對地方政府面臨債務危機或財政危機時有過相關特殊支持，可以體現出未來上級政府提供特殊支持的意愿。主要關注：歷史上地方政府面臨財政或債務危機時，是否存在上級政府提供特殊支持情況，相關特殊支持對地方政府財政或債務危機的影響，以及支持的相關歷史記錄文件等。

來源： 中國經濟網 　霍志輝

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