深化財稅體制改革 推動建立現代財政制度

　　[摘 要] 財稅體制改革是全面深化改革的著眼點和突破口，其改革的關鍵正是在于預算管理制度、稅收制度以及財政管理體制這三個領域。通過推進全口徑預算管理、改變預算審核的重點、建立跨年度預算平衡機制、使重點支出脫鉤收支增幅或生產總值，以建立起全面規范、公開透明的預算管理制度；通過堅持結構性減稅、稅制結構轉型這兩大改革方向與任務，以深化稅收制度改革；通過建立事權與支出責任相匹配的制度、合理配置政府間的財權、逐步完善轉移支付制度，以推進財政管理體制改革，最終建立起現代財政制度。

　　[關鍵詞] 預算管理；稅收制度；財政管理體制；財稅體制；現代財政制度

　　[中圖分類號] F8 [文獻標識碼] A

　　國家治理與政府職能的實現離不開財政活動，而作為指導和規范財政活動的財稅體制更是與國家繁榮、經濟發展、社會進步息息相關。20世紀80年代，我國以財稅體制改革為突破口，通過“分灶吃飯”、“利改稅”，充分調動了地方政府和企業的積極性，并為當時整體改革的平穩推進提供了重要的制度保障；1994年的財稅體制改革更是通過打造與市場經濟相適應的以分稅制為基礎的分級財政管理體制和雙主體的復合稅收體制，理順了中央與地方、政府與企業兩大基本經濟關系，逐步實現了政府職能的轉軌，為社會進步和經濟的快速發展奠定了堅實基礎。時至今日，在全面深化社會主義市場經濟體制改革的系統性部署中，更應將財稅體制改革作為整體改革的著眼點與突破口。

　　黨的十八屆三中全會審議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（下文簡稱《決定》）明確提出了“財政是國家治理的基礎和重要支柱，科學的財稅體制是優化資源配置、維護市場統一、促進社會公平、實現國家長治久安的制度保障”，這在肯定財政的關鍵作用并賦予財政以重要定位的同時，更是將財稅體制提升到了國家治理的戰略高度，揭示出財稅體制改革對于本輪全面深化改革的重要意義。對于當前中國而言，科學的財稅體制就是要建立現代財政制度，主要包括預算與支出管理、稅收制度和財政管理體制三個方面的重要內容。當下的財稅體制改革正是要從這三個方面著手，通過改進預算管理制度、深化稅收制度改革、完善分稅制財政管理體制，最終建立起現代財政制度，使之在為國家治理提供制度保障的同時，也為社會經濟的發展注入新的動力。　　

　　一、改進預算管理制度

　　1. 推進全口徑預算管理，建立全面規范、公開透明的預算制度

　　財政預算作為政府財政收支的基本計劃，規定了預算年度內政府財政收支工作的范圍、方向與重點，預算管理制度的健全與否事關財政資金的使用效率。目前，我國預算制度中存在的諸如預算編制不夠科學、預算約束軟化、預算監督機制不健全等問題，不僅導致財政資金沒能花在“刀刃上”，而且容易滋生腐敗、影響政府形象。深化預算管理制度改革，建立全面規范、公開透明的預算制度的關鍵就在于實行全口徑預算管理，即將全部政府性資金納入公共財政預算、政府性基金預算、社會保障預算、國資經營預算這四大類預算之中，把全部的政府收支關進制度的籠子，加強對財政資金的管理與監督，注重財政資金投放的合理性，提高資金使用的效率和透明度。

　　2. 改變審核預算的重點，關注支出預算和政策

　　目前，我國預算審核包括收入、支出和收支平衡三個方面，并以收支平衡作為審核預算的重點。當經濟下行時，為控制赤字、完成預算，財稅部門不得根據經濟形勢適當地減少財政收入，這無疑是使原本就不景氣的經濟“雪上加霜”；同理，當經濟過熱時，財稅部門也不得通過適當增加財政收入的方式來抑制經濟高漲。政府收支活動的相對固化，帶來了政策執行中的“順周期”問題，阻礙了財政政策宏觀調控職能的實現。因而，將審核預算的重點從平衡狀態、赤字規模向支出預算和政策拓展，使財政收入從任務變為預期，有利于政策“逆經濟風向行事”以發揮宏觀調控職能。

　　3. 建立跨年度預算平衡機制，保證財政可持續性

　　盡管我國現行的年度預算平衡機制能較好地保證預算年度之內財政收支平衡的實現，但其弊端也日益突顯：其一，這種財政收支的短期行為使財政政策無法在更長的年度內有效、靈活地應對經濟周期；其二，若審核預算的重點向支出預算和政策拓展，以往收支平衡的狀態將被打破，并且為進行宏觀調控及保障民生領域的財政投入，財政赤字將成為常態，這使年度預算平衡機制愈發不能符合時代的要求。因此，應改年度預算平衡機制為跨年度預算平衡機制，從中長期對財政收支和財政政策進行統籌與規劃，避免短期行為的發生。同時，需相應地建立起跨年度彌補超預算赤字的機制，[1]控制財政預算周期內的收支平衡狀態和赤字規模，以確保財政的可持續性，促進經濟和社會的健康持續發展。

　　4. 重點支出脫鉤收支增幅或生產總值，增加地方財政支出的自主性

　　目前，我國由法律、法規規定必須同財政收支增幅或生產總值掛鉤的重點支出事項包括教育、科技、農業、文化、醫療衛生、社會保障等，幾乎涵蓋了民生領域的各個方面。這種重點支出同財政收支增幅或生產總值掛鉤的方式在保障財政資金投入的同時，也帶來兩個主要問題：一是對地方政府財政支出活動的過多干預不可避免地造成了政府支出結構的固化，不利于地方統籌安排本地的財政活動，并在一定程度上導致了錢不能花在“刀刃上”；二是由于各地的經濟發展水平不一，重點支出同財政收支增幅或生產總值掛鉤導致各地區在民生領域的財政投入差距過大，這與基本公共服務均等化的目標相違。故應使重點支出脫鉤收支增幅或生產總值，以增加地方財政支出的自主性。需要注意的是，《決定》提出了“一般不采取掛鉤方式”，這意味著某些支出事項仍與財政收支增幅或生產總值掛鉤。

　　二、完善稅收制度

　　《決定》）明確提出“深化稅收制度改革”、“穩定稅負”、“逐步提高直接稅比重”等改革目標，并將增值稅、消費稅、個人所得稅、房地產稅、資源稅等具體稅種或稅種的具體要素的改革納入到我國財稅體制改革的重要議程之中。任何一項改革，必須首先要明確改革的方向與任務。總體而言，我國下一階段稅收制度改革的方向與任務主要體現在以下三個方面：

　　1. 堅持結構性減稅，保持宏觀稅負水平基本穩定或穩中有降

　　《決定》明確提出了“穩定稅負”的改革目標，結合當前我國宏觀稅負水平相對過高的現實情況，在推進稅制改革的過程中，應堅持結構性減稅的基本原則，以保證宏觀稅負水平基本穩定或穩中有降。對于結構性減稅的理解，要把握住以下三點：

　　第一，結構性減稅的關鍵在于“減稅”，即無論對稅制如何進行結構性調整，最終一定是要實現減稅，而不能出現所謂的“結構性增稅”的結果。第二，對于結構性減稅，在強調“減稅”的同時，決不能忽略“結構性”調整的深刻內涵，即結構性減稅講求的是實行“有減有增”的改革：一方面，出于增強經濟活力、推動經濟增長的考慮，應適當降低間接稅的稅負，另一方面，鑒于強化收入分配調節、實現社會和諧穩定的需要，應適當提高直接稅的稅負，并且直接稅、間接稅內部也應相應地進行“有減有增”的結構性調整。第三，盡管“結構性減稅”的最終落腳點是“減稅”，但這絕不意味著稅收收入絕對額的減少，結構性減稅主張的是稅收收入的增幅與國內生產總值的增幅相適應或比之略低，而非稅收收入絕對額的減少。總之，結構性減稅一定要求減稅，但我國目前并不具備大幅減稅的基礎和條件，因此，“有減有增”、保證宏觀稅負水平基本穩定或穩中有降是理性的選擇。

　　2. 推進稅制結構轉型，不急于求成亦不走極端

　　2012年，我國直接稅與間接稅收入比重之比為38:62，而根據世界銀行《世界發展報告》和國際貨幣基金組織《政府財政統計年鑒》中的相關數據測算得到的73個國家2010年的平均水平為46:54。我國目前這樣一種直接稅收入比重過低而間接稅收入比重過高的稅制結構格局，既不利于收入分配調節，又容易推高物價、抑制經濟活力。[2]因此，我國稅制改革的又一重要任務或者說方向就是適當降低間接稅的收入比重，同時適當提高直接稅的收入比重，① 實現稅制結構的轉型。在這一過程中，必須注意以下兩點：

　　第一，稅制結構轉型將是一個漸進的過程，不可急于求成。一方面，稅制結構轉型必然依賴于具體稅種或稅種的具體要素的改革來實現，而這些改革舉措的推出必須理性地考慮社會經濟發展的階段性要求以及改革的基本條件是否完備，不可貿然地強推；另一方面，間接稅與直接稅二者的收入占比的對比關系處于此消彼長的動態調整過程，這兩個方面共同決定了稅制結構的轉型應該走一步看一步，不能操之過急。第二，現階段我國的稅制結構轉型不能搞平均主義，更不能將其推向另一個極端，現實的國情和稅情決定了在我國現階段甚至今后一定時期內，間接稅收入比重在一定程度上高于直接稅比重是合理的，是符合現實需要的。因而，適當提高直接稅收入比重、適當降低間接稅收入比重正是改革的關鍵所在。

　　3. 注重稅制效率與征管效率的“雙率協同”

　　所謂稅制效率，主要是指稅收制度的安排能夠滿足國家為履行職能而對資金的需要，能夠適應社會經濟發展的要求；而征管效率，則是指稅收征收管理機制的設計，要能夠保證稅收收入的應收盡收，使稅收政策（包括稅制安排）的意圖得以實現。注重“雙率協同”，實際上就是要求在保證稅制效率與征管效率各自實現的基礎上，努力推動稅收制度與征管機制之間能夠相互適應、互不脫節，即實現稅制效率與征管效率的協調配合，彼此兼顧，從而減少稅收流失、降低征收成本，使稅制更為合理，征管更加有效，稅收收入更有保障，稅收職能得以更好發揮。具體地說，一方面，在稅制制定時，應充分考慮稅收征管的實際能力和水平，在強調自身效率實現的同時，也要兼顧征管效率的實現和提升；同時，在稅收征管實踐中，應及時地總結經驗、教訓，為稅制的完善反饋更多的有益信息，從而實現稅收制度調整與征管機制調整之間的良性互動。

　　三、推進分稅制財政管理體制改革

　　1. 建立事權與支出責任相匹配的制度

　　目前，我國政府間事權和支出責任不適應的矛盾突出，這正是在分稅制財政管理體制改革進程中應放在首位、著力解決的問題。造成事權與支出責任不適應的原因有二：其一，政府、市場的職能邊界較為模糊，主要表現為政府包攬的事項過多，對市場競爭領域過分介入；其二，由于各級地方政府在承擔本級事權的同時，下級政府還處于上級政府的絕對領導之下，加之政府間事權和支出責任的劃分缺乏明確的法律界定，使上級政府可以很容易地將本應自身承擔的支出責任轉嫁給下級政府。

　　事權和支出責任不適應的問題，主要表現為政府在支出責任上的“缺位”和“越位”，其中尤以“缺位”為突出：屬于上級政府事權、應由上級政府承擔全部支出責任的事項，或屬于共同事權、應共同承擔支出責任的事項，上級政府往往將全部或部分的支出責任推給下級政府承擔，導致提供公共產品和服務的支出責任不斷下移。這造成地方政府，尤其是基層政府的支出責任與財權不匹配，財政運轉困難，并引致地方政府紛紛避開公共財政預算的約束，另辟財源，從而形成土地財政、地方財政問題突出的局面。因而，完善我國分稅制財政管理體制的突破口，在于解決事權和支出責任不相適應的問題：只有在建立起事權和支出責任相適應的制度的基礎上，才能根據政府間事權的劃分，合理安排各級政府的財權，并根據財政收入與支出責任之間的缺口，確定轉移支付資金的規模。

　　2. 分權而非分錢，合理配置政府間的財權

　　自1994年我國實行分稅制財政管理體制以來，各級地方政府基本上依照中央對地方的做法，與下級政府劃分收入，由此造成在政府間支出責任層層下移的同時，財政收入層層向上集中，地方政府本級財政收入與支出責任間的資金缺口過大使轉移支付日益成為其主要的財力來源。過度地依賴于轉移支付資金不僅抑制了地方的積極性，而且使各級地方財政喪失了相對獨立的財權，使分稅制名不符實，成為分錢而非分權的體制安排。

　　因而，完善分稅制財政管理體制的指導思想應是分權，而非分錢。分權意味著通過合理的機制設計和制度安排，給予地方政府一定的財政自主權，使地方政府能夠自主地提供本級公共物品和服務，增加地方經濟活力。同時，分權并不等于放權，理順政府間的財政關系，并不是要從中央財政手中剝奪財權置于地方政府，重回1994年之前的老路上去。[3] 2012年我國中央財政收入在財政總收入中的占比為48%，按照國際經驗，不論是成熟的市場經濟體制國家還是發展中國家，中央財政收入占財政總收入的比重一般在60%以上。我國的國情決定，在目前階段不僅不能弱化中央政府財權，反而應適當地上收部分財權以進一步加強中央財力集中度，在保證在政府宏觀調控職能得以充分發揮的同時，切實保障民生領域財政投入的效果。

　　3. 逐步完善轉移支付制度，發揮其再分配職能

　　在我國事權與財權失衡的現實格局下，轉移支付已由對分稅體制予以修正補充的機制，轉變成了對基層政府進行財力分配的主導機制。[4]我國現行的轉移支付，從規模來看，總體量明顯過大；從結構來看，一般性轉移支付應有的主體地位不突出，而專項轉移支付項目過多、過濫，且管理不規范。因而，應從轉移支付的規模和結構入手，逐步完善我國的轉移支付制度，促其再分配職能的發揮。具體地說：

　　第一，適當縮減轉移支付總體規模。在事權上移和財權上收的動態調整過程中，應合理地把握事權上移和財權上收的度，使地方政府的財政資金缺口得以縮小，進而縮減中央對地方的轉移支付總規模，減少地方對轉移支付資金的依賴；第二，在轉移支付結構上，完善一般性轉移支付增長機制，提高一般性轉移支付的相對比重，強化轉移支付均衡財力的功能，并強調其科學性；第三，適當縮減專項轉移支付規模，清理、整合、規范專項轉移支付項目，逐步取消競爭性領域專項和地方資金配套，增強其規范性。

來源：行政管理改革 崔 軍 朱曉璐

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