我國“影子銀行”規范與監管改革

　　■ 可以從兩方面去界定我國“影子銀行”：一是從事實上的功能、屬性、風險特征出發，基本具備國外“影子銀行”特征的金融業務和工具；二是由于法律或監管上存在的漏洞或套利因素，可能隱藏“影子銀行”風險的領域。

　　■ 中國“影子銀行”的興起與“非常規”時期的金融管制措施有關。大量的金融管制或行政干預措施，不僅扭曲了商業銀行作為獨立經營實體的市場化行為，而且也誘發了商業銀行規避管制的沖動，導致金融風險在“影子銀行”體系中滋生蔓延。

　　■ 要規范中國“影子銀行”發展，化解其潛在的風險，必須堅持放松金融管制、減少行政干預的基本原則，更多通過市場化的調控手段或監管手段來規范、引導。

　　■ 要盡快對當前具有同類性質的金融業務或金融產品所涉及的法律屬性和監管規則，制定一個高于部門規章之上、全面且統一的法律體系，以解決當前法律模糊或缺失、政出多門不統一所導致的風險累積和傳遞。

　　“影子銀行”并非洪水猛獸，盡管美國金融危機中暴露出“影子銀行”發展和監管中的諸多問題，但這并不能否定“影子銀行”對于改善美國金融結構、促進美國金融市場發展和金融創新所發揮的巨大作用。目前國內“影子銀行”占金融資產規模的比重不大，但其發展速度很快且存在著很多不規范的地方，隱藏著較大風險。由于我國“影子銀行”風險產生的深層次原因主要來自于不恰當的金融管制、行政干預，以及嚴重滯后的法律制度、監管框架改革，因而要化解“影子銀行”風險、引導“影子銀行”健康發展，需要進一步深化金融改革。

　　改革總體思路：

　　放松管制與加強監管并行

　　國內“影子銀行”的興起與“非常規”時期的金融管制措施有關。金融管制措施突出表現在商業銀行信貸規模控制、貸款投向限制等方面，這些管制措施不僅直接干預了商業銀行的市場化經營活動，還對整個金融體系資金配置效率產生了深刻影響。例如，在信貸規模收緊時，商業銀行為優先保證大客戶融資需求，往往削弱中小客戶的信貸額度，加劇經濟結構失衡問題；又如信貸規模按季度甚至按月按周控制，其“均衡有序投放”要求往往難以滿足企業的季節性、突發性資金需求；在貸款投向上，監管部門不僅對商業銀行投向過剩產業、房地產行業、地方融資平臺等高風險領域的貸款實行“上限管制”（包括增量與增速），還對需要支持的涉農行業、小微企業的貸款實行“下限管制”。大量的金融管制或行政干預措施，不僅扭曲了商業銀行作為獨立經營實體的市場化行為，而且也誘發了商業銀行規避管制的沖動，導致金融風險在“影子銀行”體系中滋生蔓延。

　　國內大量新興準金融機構以及民間金融活動的興起，也與我國金融行業嚴格的“市場準入”管制有關。在我國，要獲取金融機構牌照門檻較高，并且需要得到監管部門的嚴格審批，這并不利于多元化、多層次金融體系的構建。國內大量新興準金融機構和民間金融活動的興起恰好說明了我國金融服務的可及性仍有待提高。

　　因此，要規范我國“影子銀行”發展，化解其潛在的風險，必須堅持放松金融管制、減少行政干預的基本原則，更多通過市場化的調控手段或監管手段來規范、引導。例如，對于金融機構的信貸擴張，可以通過資本約束、逆周期調控工具、利率市場化、存款保險制度等市場化調控方式來取代目前的“信貸規模控制”；對于金融機構的貸款投向，可以通過風險權重指標來引導其合理發展，而非簡單的“限貸”或“促貸”等行政指令；降低金融領域的進入門檻，通過完善的法律體系和監管制度來規范其發展，以有利于建立多元化、多層次的金融體系，而非通過制定較高的行業準入標準將大量民間金融活動排斥在法律和監管范疇之外。總之，只有通過放松管制，才能讓市場參與者成為獨立經營的、風險自擔的市場化主體，才能讓金融創新回歸到提高資源配置效率的本源上來。需要強調的是，放松管制并不意味著放松監管，恰恰相反，放松管制的同時往往需要監管部門針對新的金融業態進一步完善監管框架、調整監管指標以及加強對潛在風險的識別和應對，從而降低金融自由化過程中帶來的諸多不穩定因素。

　　最后，需要補充的是，我國“影子銀行”風險的化解，不單單是金融體系自身改革的問題，還需要其他很多領域的政策配合，例如房地產市場的健康發展、地方政府負債約束機制的建立、產能過剩行業的并購與退出機制等。

　　我國“影子銀行”如何界定

　　當前國內各方關于如何界定我國“影子銀行”范疇仍存在較大分歧，即使根據國際權威組織的統一定義，也會得出不同的結論。推其究竟，主要是因為中西方金融環境差異較大，因而在對定義的理解上可能存在偏差。

　　例如，一種觀點認為商業銀行理財業務與信托公司的信托業務都是在監管當局的監管范疇之內，因而不屬于“影子銀行”，這一觀點可能混淆了“納入監管”與“有效監管”的區別。例如美國“影子銀行”重要組成部分——貨幣市場共同基金、銀行控股公司、投資銀行等金融機構，危機前都在美國監管部門嚴格監管范疇之內，但恰恰是這些在“監管范疇之內”的金融機構從事了大量“影子銀行”業務。

　　還有一種觀點認為，影子銀行一個重要特征是“信用轉移”，即“影子銀行”承擔了應由個人或企業承擔的信用風險。而國內銀行表外理財產品不承諾保本，信托計劃是信托關系不是債務關系，因而都不具有“信用轉移”特征。這一觀點可能忽略了國際上對“信用風險轉移”更多強調的是事實上的“不完全轉移”。仍以美國“影子銀行”為例，美國貨幣市場共同基金從未給予投資者保本承諾，但事實上它卻給了投資者“保本幻覺”（即隱性擔保），最終在危機中面對“剛性兌付”問題；美國一些商業銀行成立了獨立的特殊目的公司（SPV），認為可以與銀行傳統業務建立良好的風險隔離機制，但在危機中也面臨“聲譽風險”帶來的巨大損失。

　　因此，關于國際上對“影子銀行”的定義，我們不能簡單地僅從文字上去理解，而應結合西方國家的金融環境以及本次危機中暴露的核心問題去掌握“影子銀行”的本質特征。結合國內實際情況，我們認為可以從兩方面去界定我國“影子銀行”：一是從事實上的功能、屬性、風險特征出發，基本具備國外“影子銀行”特征的金融業務和工具；二是由于法律或監管上存在的漏洞或套利因素，可能隱藏“影子銀行”風險的領域。

　　應盡快就監管原則達成共識

　　有觀點認為國內“影子銀行”的發展是特定時期下我國金融體系金融創新和利率市場化的表現。但事實上，這種“金融創新”是建立在國內不完善（甚至嚴重缺失）的法律和監管框架基礎上的，是一種不規范的創新。目前國內大量“影子銀行”活動都隱藏在各類金融機構的資產管理業務中，由于受到《信托法》、《證券法》等基礎法律體系改革滯后的影響，各類理財產品的法律關系和法律結構模糊不清，繼而導致其監管原則和監管標準無上位法的支撐，僅以監管部門出臺的部門規章為依據。國內“影子銀行”活動迅速膨脹正是利用了我國法律和監管框架中的這一巨大漏洞。

　　如果對照國際實踐可以發現，目前國內各類金融機構開展的理財業務，其法律關系都應屬于信托關系，法律結構屬于集合投資計劃。國際上關于集合投資計劃有統一的監管原則，主要包括：（1）所有集合投資計劃應為確定的法律實體，由持證人管理獨立的資產池并承擔法律責任，按照資產池投資者的最佳利益行事。（2）投資者購買資產池的固定份額，享有相應比例的權益，投資計劃應充分反映資產池收益和到期狀況。（3）需向潛在投資者提供招股書或類似文件，充分說明該投資計劃的條款及其風險。（4）資產池應定期根據市場價值或公允價值（如果沒有市場價值）進行估值，并定期告知投資者他們投資的資產池的價值。除此之外，如果集合投資計劃是向公眾公開發行的（公募基金），其在資產配置、期限錯配、信息披露、投資者保護等方面，將會受到比私募基金更為嚴格的監管要求。

　　對于銀行業開展的資產管理業務，分業經營國家和混業經營國家情況有所不同。如美國采取分業經營，美國銀行業主要通過特殊目的公司SPV進行信貸資產證券化活動，其他專業的機構投資者通過發行集合投資計劃投資銀行的證券化資產；而英國采取混業經營，英國銀行業可以直接開展資產管理業務，但其資產管理業務分為私人銀行業務（針對高端客戶）和共同基金（針對普通投資者），其中銀行從事的共同基金業務要受到銀行和證券監管部門（英國實行混業監管，其監管機構為金融服務局）的雙重監管。

　　總之，針對目前國內快速發展的各類資產管理業務以及其中隱藏的“影子銀行”風險，各方應汲取國際相關監管實踐經驗，盡快就監管原則達成共識，以利于規范國內“影子銀行”的發展，降低系統性風險累積。

　　短期改革措施：

　　明確監管重點，加強監管協調

　　首先，應建立符合“影子銀行”風險特征的有針對性監管指標體系。加強對各類“影子銀行”機構的流動性、期限錯配、杠桿率、交易對手風險等風險監管；加強對具有系統重要性“影子銀行”風險的監管；提高“影子銀行”信息披露要求；加大對隱性擔保、誤導性銷售（甚至欺詐銷售）等操作風險的處罰力度等。具體來說：

　　一是對于銀行理財產品的監管，在現有監管措施基礎上，監管部門還應進一步厘清理財產品的金融屬性和風險特征，重點關注理財產品的期限錯配風險、流動性風險、交易對手風險等，尤其要對理財產品的系統性風險（例如由于聲譽風險產生的“擠兌”風險、同業拆借與回購業務涉及的網絡風險）進行全面評估，并制定相應的危機應對機制。我國銀行理財產品在屬性上與美國貨幣市場基金有部分相似之處，危機后有關國際監管理念值得國內監管部門借鑒。

　　二是對于快速發展起來的我國信托業，其在金融體系中的系統重要性明顯上升，現有的凈資本監管政策更多側重信托計劃面臨的信用違約風險，但對流動性風險并未給予重視。信托計劃面臨的流動性風險可能主要來自兩個方面：一是在過多依賴抵押品的融資模式下，抵押品變現可能導致的流動性風險；二是行業“剛性兌付”潛規則下面臨的聲譽風險以及對其他交易對手的風險傳遞。

　　三是對于快速興起的各類準金融機構和民間金融活動的監管，目前面臨的主要問題是監管分散和監管有效性，對此應盡快研究中央與地方的金融監管職責劃分，將應納入地方監管的準金融機構和民間金融活動，集中統一到地方監管部門（如金融辦），并以法律形式明確其監管職責，賦予其一定的監管自主權，增加監管人力，提高監管能力、并制定相應的危機應對機制。

　　其次，“影子銀行”風險涉及諸多跨領域的交叉風險，必須加強各監管部門之間的政策協調。尤其在風險化解過程中，各監管部門應制定統一的統計標準，加強對重點風險領域（如房地產行業、地方融資平臺、過剩產業等）融資狀況的全口徑統計，及時評估其風險水平；各部門間的政策配合與一致行動也尤為重要，要避免因政策“松”“緊”不一致而形成新的監管套利風險，否則不僅會“促使”金融機構為規避監管采取更加復雜業務模式隱藏風險，而且業務鏈條的拉長也會抬升實體經濟融資成本，增加企業債務負擔。

　　化解“影子銀行”風險也對建立以防范系統性風險為目的的宏觀審慎監管架構提出了迫切要求。“影子銀行”的風險化解涉及中央銀行的流動性總量管理、監管部門的監管要求、風險暴露后的危機應對等各個方面，迫切需要建立一個完善的監管框架。盡管我國金融部門在其“金融業‘十二五’發展規劃”中提出要建立宏觀審慎監管框架，但顯然該框架的建立進度比較滯后。在貨幣政策與金融監管政策之間的協調配合、系統性風險監測與應對、危機管理機制等方面，都尚未取得明顯的、實質性的進展。尤其在宏觀審慎監管框架的組織架構建設中，由于缺乏一個專門負責系統性風險監測和識別的機構，既不利于“影子銀行”風險的全面評估，也不利于風險應對工具的開發和使用。

　　中長期改革措施：

　　完善法律框架，統一監管規則

　　“影子銀行”的興起與風險累積，在很大程度上反映出我國金融基礎法律框架改革的滯后，以及由此導致的監管規則的混亂與沖突。因此，要盡快啟動相關法律法規的起草或修改工作，統一監管規則，減少因為監管漏洞或監管不當所引起的套利風險，為金融創新提供良好的法律、政策環境。

　　一是要盡快對當前具有同類性質的金融業務或金融產品所涉及的法律屬性和監管規則，制定一個高于部門規章之上、全面且統一的法律體系，以解決當前法律模糊或缺失、政出多門不統一所導致的風險累積和傳遞。包括盡快啟動《證券法》、《信托法》、《商業銀行法》等基礎法律體系的修訂完善工作；針對當前各個金融機構開展的具有信托屬性的資產管理業務可考慮制定統一的《資產管理法》，明確現有各類資產管理業務和理財產品的法律屬性和監管原則，對同一屬性的業務或產品實行同一的監管要求，加強對現有各類資產管理業務的審慎監管與行為監管；考慮出臺公開發行與非公開發行的法律制度，界定兩者的區別、不同的監管要求、信息披露要求等；根據金融產品基本功能屬性，梳理法律體系和監管規則，推動現有監管體制從按機構類型劃分監管職能向按金融產品不同功能劃分監管職能轉變。

　　二是加快對資產證券化相關法律體系的統一和完善。我國“影子銀行”大規模投資到非標準化債權類資產的一個重要原因是我國尚未正式推出資產證券化業務。目前“影子銀行”部分業務模式實際上已具有“類資產證券化”性質，但又迫于政策限制難以按照標準化的資產證券化模式運作，導致潛在風險更大。目前關于資產證券化業務不同監管部門出臺了一些規范政策，但在發行標準、監管要求以及破產隔離、稅收機制等方面還不完善，應盡快統一和完善有關資產證券化的法律體系，推動資產證券化業務在風險可控前提下規范發展。

　　三是盡快梳理涉及民間借貸的法律法規，盡快出臺《放貸人條款》，規范民間融資活動，保護借貸人權益。我國現行法律中對民間融資的規定分散于《貸款通則》、《民法通則》、《合同法》、《證券法》、《刑法》等基本法律、部門規章以及最高法院的司法解釋中，且多為原則性規定，有些法律規范內容甚至相互沖突。盡管早在2009年《放貸人條款》已納入我國立法部門的計劃，但其推進速度較慢。當前我國民間金融活動十分活躍，金融創新層出不窮，為引導和規范民間金融的健康發展，我國有關部門應加快《放貸人條款》制定工作。

　　四是加強對金融消費者權益的保護。目前我國各個監管部門分別成立消費者保護局，但在金融綜合經營趨勢下，一項金融業務或金融產品可能涉及多個部門，分散的消費者保護機構不僅容易增加消費者投訴成本，也容易產生監管當局責任推卸和相互扯皮。因此建議整合現有分散于不同金融領域的消費者權益保護職能，成立獨立的消費者權益保護機構，出臺統一的《金融消費者保護條例》，賦予消費者權益保護機構明確的監管職責和必要的監管權力，加強對金融機構市場行為的監管和外部約束；在保護金融消費者合理權益的同時，也應加強對金融消費者投資風險的教育，降低消費者的“道德風險”。

來源：上海證券報　 　　□ 雷薇

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