經濟社會發展中的政策矛盾與結構性新趨勢

　　我國投資率真的過高了？這種觀點并不一定符合實際。

　　轉型升級應充分考慮區域間的差異性，制定“差別化”的經濟支持和引導政策。

　　在很多礦產資源富集地區，礦產資源這份自然饋贈卻成了當地居民不能承受之重。未來必須建立礦產資源的收益共享機制。

　　未來要順應中等收入階層擴大的趨勢，謹慎制定相關的改革措施與發展政策。

　　筆者利用參加中組部、團中央第13批博士服務團，赴重慶市忠縣掛任縣長助理一年的寶貴機會，對忠縣各鄉鎮和重慶市大部分區縣進行了實地考察調研。一年來的調研，總的印象是，地方干部群眾搶抓機遇、加快發展的精神狀態很好，經濟社會發展勢頭也很好。重慶是西部的縮影，體現著廣袤西部的發展活力。因此中國經濟未來在相當長時間內都不會發生“硬著陸”，特別是中西部地區，有可能成為中國經濟持續平穩發展的重要支撐。但從調研情況看，未來中國經濟社會發展也面臨一些不容忽視的矛盾和問題，面臨著一些重大的結構性趨勢變化，應該引起高度重視。本文從掛職的有限視角與粗淺的調研思考，對我國經濟社會未來發展提出以下建議。

　　一、國內外輿論普遍認為，我國投資率過高，應該降低投資率，大幅提高消費率，并以消費為動力促進經濟長期持續增長。但從調研情況看，這種觀點并不一定符合中國的實際，未來應該繼續加大對基礎設施建設和升級的投資力度。

　　從經濟理論和政策框架看，應對短期經濟波動主要從需求側著手，促進長期經濟增長則從供給側努力。投資同時具有應對短期周期性經濟波動和促進長期經濟增長的作用。改革開放以來，我國取得了顯著的經濟社會發展成就，這與我們采取了正確的實體經濟發展戰略，特別是與我們大手筆對全國基礎設施進行投資升級有直接關系。基礎設施的改善與提升，不僅為國內大范圍運送商品物資提供了便利，降低了交易成本，塑造了我國參與世紀之初的全球競爭優勢，也極大地提升了國民福利，提高了國民幸福感。

　　從調研情況看，基礎設施水平相對較低，仍然是制約西部地區經濟社會發展的重要因素。重慶市部分區縣，由于交通等限制，物流成本還比較高，與主要經濟中心的空間和時間距離還比較遠，嚴重影響其經濟社會發展。一些農村還沒有通公路，有的農村公路只有3.5米寬，會車難度很大，既影響農村經濟的開發，也給百姓出行帶來很大安全隱患。可以說，西部地區對基礎設施的改善和提升仍然有巨大的需求空間。甚至不只是西部地區，全國也還有一些重要的戰略經濟區域，如環渤海經濟區、長江上游經濟區、洞庭湖生態經濟區等等，仍需要進行大規模的基礎設施建設與改造升級。

　　未來應該充分利用我國工業產能富余、財政資源還有余地、人口結構尚有優勢、儲蓄率較高、外匯儲備充裕以及基礎設施投資的經濟回報率較高等有利條件，大格局地建設連通全國的高速軌道交通網，繼續加大對道路、管道、城市基礎設施等方面的投資，加大對中西部地區的基礎設施和國家重要戰略經濟區的基礎設施投資力度，打造我國參與未來全球經濟競爭的新優勢。從中國的大國經濟外交來看，在聯系日益緊密的全球化時代，利用我們的優勢，積極在我國周邊布局建設一些規模宏大的基礎設施，對一些已有的重要基礎設施，比如渝新歐鐵路等，將其上升至國家戰略的高度來加以實施，不僅能夠為中國的工業產品找到銷路，拉長中國的戰略機遇期，也能夠極大地提高中國的區域影響力，這也是區域聯動走向全球經濟新繁榮的重要路徑。

　　擴大消費有利于提高經濟福利，在一定程度上也能夠擴大內需，從而在短期內拉動經濟增長，但過度消費不利于資本積累。從世界范圍看，發展中大國難以依靠消費促進經濟長期持續增長，節儉仍是最應珍視的美德，擴大消費應該正面、適度。當前我國出現了“消費熱”的趨勢，對此應該謹慎判斷，未必是出現了重大的轉折性趨勢，也可能是由于我國近幾年房地產市場“繁榮”帶來的“財富效應”所致，這與2008年全球金融危機前的美國以及債務危機前的很多歐洲外圍國家相似，應該引起高度警惕。不正常的消費繁榮不僅浪費寶貴的發展資源，也容易使經濟結構從制造業向服務業和非貿易部門轉變，對國家未來發展不利。

　　二、中國經濟轉型升級，是今后相當長一個時期內我國經濟發展的重要戰略任務，但轉型升級應該采取“分步走”的策略。在制定相應政策時，應充分考慮區域間的差異性，制定“差別化”的經濟支持和引導政策。

　　在西部感受最明顯的是，中國經濟正在發生一場恢弘的發展變革，突出特點就是出現了顯著的產業轉移趨勢。近些年來，東部地區特別是珠江三角洲、長江三角洲許多城市和地區的土地、人力等要素成本快速上升，一些傳統產業特別是勞動力密集型產業的邊際收益下降，產業發展面臨嚴重困難。而廣大中西部地區，依靠其資源、要素稟賦優勢和發展基礎，正在成為承接東部地區產業轉移的理想地，有望成為中國新的加工制造基地。

　　從重慶來看，近些年來吸引了很多加工制造企業落地生根，甚至形成了現代信息產業集群。筆者掛職所在的忠縣，也有很多加工制造企業從東部地區轉移過來。過去要到東部沿海地區打工的勞動力，現在在自家門口就可以實現就業，在很大程度上分流了流向東部地區的勞動力，使得東部地區一度出現“招工難”和“用工荒”等問題，預計這種勞動力的分流趨勢還將延續。

　　在產業轉移的大背景下，中國經濟轉型升級戰略應該采取“分步走”的戰術，并根據區域經濟發展階段和特點的不同，制定差別化的宏觀政策。對東部地區來講，必須要轉變發展理念，揚棄過去的發展經驗和發展模式，發揮其發展基礎優良、資本和人力資源富集的優勢，未來積極探索產業發展的前沿，發展戰略性新興產業和高技術產業，率先實現產業和經濟轉型升級，并為中西部地區加快產業技術升級提供支持，宏觀經濟支持政策要朝這個方向用力。

　　對廣大中西部地區來說，需要依據本地優勢，承接東部地區的產業轉移，把自身打造成為新的制造業接續地。這不僅有利于促進中西部地區經濟社會穩定發展，也有助于保持我國的制造業大國優勢。應該看到，在上一輪全球經濟繁榮周期中，我國形成的制造業大國地位，是歷史機遇的垂青，應該倍加珍視。未來產業結構調整不能一味追求“輕型化”，不能追求過度“虛擬化”，不能過早“去工業化”。環顧全球，作為高收入國家，德國正是以世界制造業強國的身份保持了競爭優勢，并成功地應對了全球金融危機和歐洲主權債務危機，而希臘、愛爾蘭、西班牙、葡萄牙等國家，正是因為制造業流失而深陷危機泥淖，難以自拔。

　　中西部地區是全國的生態屏障，承接東部地區產業轉移，特別是制造業轉移，必須要創新發展模式，走一條不同于過去的新型工業化道路，把再造秀美山川、建設美麗中國與發展工業致富結合起來。可采取的辦法是，讓所有的工業企業都進園區，比照丹麥卡倫堡等國內外成功的生態工業園區的理念和模式，把中西部地區的工業園區建設成為循環型工業園區。宏觀經濟管理部門可以把相關資源集中起來，把大力支持中西部地區建設循環型工業園區，作為支持中西部地區承接東部產業轉移、發展經濟和建設生態文明的重要手段。

　　三、集中力量辦大事，是我們的重要制度優勢。發揮這種優勢，我們辦成了很多大事、難事、好事。未來宏觀經濟政策應著力避免“碎片化”，把寶貴的國家資源有效地集中起來使用，實現造福人民的宏觀經濟政策初衷。

　　從調研情況看，當前有一些宏觀經濟政策呈現出一定程度的“碎片化”。比如，對于農資綜合補貼和糧食直補政策（以下簡稱農糧直補），基層有一些反映。應該說，農糧直補政策在很多地區實現了政策初衷，很好地保護了農民利益，調動了農民的種糧積極性，對穩定和發展糧食生產有益。但是在一些地區，特別是像重慶等南方地區，單戶家庭的土地面積不大，按照相關標準折合成補貼后，大多數家庭只有幾十元的補助資金。由于要求補助金直接發放到農民手中，有時農資綜合補貼和糧食直補還分開發放，無卡農民為領取這筆補助資金，需要花費車費和飯費等成本，余下的補貼所剩無幾。結果是國家花了錢，效果卻不是很好。

　　一是農民不太滿意，認為受了折騰。二是基層政府感到委屈，認為中央繞過他們把資金直接發放給農民，是對他們不夠信任。三是基層工作難以開展。在村里調研時了解到，取消農業稅，對減輕農民負擔有好處，但也改變了農村的權利和義務格局。由于不再納稅，農民普遍感覺對國家和集體沒有什么義務，一些村里的公共基礎設施，村委會既無法籌集資金，也無法集中勞力來進行建設，村鎮官員普遍感到工作難做。但是如果把農糧直補的資金集中起來，就是很大的一筆資源，能夠辦一些大事。以忠縣忠州鎮護國村為例，集中全村的農糧直補補貼，大約有二十萬元的資金，就可以建設村里急需的水渠工程等農業公共基礎設施。

　　還有一些政策，比如新農村建設，對農民建房有資金補助，但是要求補助金直接發放到農戶手中，這有利于減少中間環節的“盤剝”和“克扣”，讓農民獲得實惠，但“新農村”的基礎設施則需要基層政府來進行配套建設。在基層財政困難的條件下，新農村水電路等基礎設施難以跟上，導致很多問題和隱患。

　　應該看到，中央政府和地方政府的良性互動，是我們建國以來特別是改革開放以來，經濟社會快速發展的重要原因。未來國家很多經濟和社會治理的工作，還需要依靠地方政府來執行和完成。從對當地社情民意的了解上來說，基層政府也更有優勢。因此，一方面應該給予地方政府充分信任，一些資金、項目應盡可能交由地方政府來實施，宏觀部門不宜干預過細。另一方面，則要從制度和規范上下功夫，對相關資金和項目進行有效監管和審計，宏觀經濟管理部門應該把主要精力放在這個方面。對一些違背中央精神，中飽私囊的“害群之馬”，要嚴懲不貸，以儆效尤。

　　從更深層原因來看，一些宏觀經濟政策之所以呈現出“碎片化”，與我們的宏觀管理體制有很大關系。各個宏觀管理部門都有一些項目和資金，也有部門權力和利益在其中。在制定安排資金和項目的時候，往往是“資金項目政出多門”。而單個部門的資金和項目又都不足以全面系統地解決經濟建設一線存在的問題，這就使得很多資金和項目撒了“胡椒面”，沒有起到應有的作用，甚至出現了重復建設等問題，浪費了很多寶貴的資源。解決這個問題，一方面可以考慮由某個部門牽頭，建立宏觀部門間的資金項目協調機制；另一方面，則要通過深入的行政體制改革來加以解決。

　　四、自然礦產資源是大自然饋贈給特定區域人民的寶貴禮物，應該發揮這種有利條件，提高人民福祉。但在很多自然礦產資源富集地區，這份自然饋贈卻成了當地居民不能承受之重。未來必須建立自然礦產資源的收益共享機制。

　　筆者掛職所在的忠縣富產天然氣，忠武線的起點在忠縣境內。由于天然氣相關產業是清潔產業，作為三峽庫區縣，為防止污染，忠縣力圖發展天然氣相關產業。但即使富產天然氣，忠縣的天然氣產業也難以發展，主要是相關國企對氣源指標控制得十分嚴格，忠縣很難以市場價格購買到充足的氣源指標。在涪陵區調研天然氣井的時候，我們看到，在盛產天然氣的地方，很多居民的住房卻非常破舊，道路破爛不堪，當調研車隊呼嘯而過的時候，揚起了漫天的塵土，路旁的百姓灰頭土臉，存在很大的健康隱患。

　　反觀其他一些地區，比如浙江的普陀山，優美的自然環境也同樣是大自然的饋贈，而普陀山的政府和百姓則從普陀旅游中獲得了巨大好處。兩相比較，不能不讓人唏噓。長期以來，一些自然礦產資源特別是油氣煤富集的地區，為國家的經濟建設做出了巨大貢獻，這些礦產資源帶來的巨大利潤，很大程度上被相關國有企業獲得，這雖然間接有利于國家，但好處卻難以直接惠及礦產區的人民。而礦產資源開采后遺留的難題，卻由這些地區的政府和百姓來承擔和消化。在重慶綦江區考察煤礦采空區的時候，當地居民惡劣的生產生活環境，讓我們感到非常憂慮。

　　這些問題如果不能得到很好的解決，將會持續影響地方經濟發展和社會穩定。從可持續發展的角度來看，應該加快建立起國家和地方共享自然礦產資源收益的機制，讓大自然的饋贈不但有利于全國經濟建設，也更加有利于當地的經濟社會發展和人民致富。國家應從宏觀層面制定相關政策，積極支持當地利用其自然礦產資源發展相關產業，拉長產業鏈，并及早謀劃接續產業。在一些地區出產的自然礦產資源，要優先保證當地使用，在指標和價格上都要進行優惠。可考慮從礦產資源的開發收益中，留存一部分給當地使用。對礦產資源開采的后續遺留問題，國家應從政策和財政方面積極幫助加以解決，維護基層發展和穩定大局。

　　五、過去幾十年我國的良好發展態勢，是我們制定了清晰有效的考核指標體系，充分調動各方面積極性，和衷共濟地參與經濟建設的結果。實現中國未來發展的諸多戰略任務，需要設立新的考核指標體系，要緊緊牽住這個牛鼻子。

　　比如，我們對地方政府考核國內生產總值（GDP），極大地調動了地方政府做大GDP的積極性，國家也迅速地追趕成為世界上第二經濟大國。比如，我們對國有企業考核國有資產“保值增值”，也在不長時間內，使得國有企業擺脫了困境，很多國有企業迅速成長為世界級的大企業。

　　反思我們這種目標考核，其最重要的特點是“總量考核”。無論是GDP還是國有資產保值增值，都是總量的概念。這種總量考核在取得巨大成效的同時，也有一些不利影響。我們以發電國企的總量考核為例。其為了保值增值，完全可以脫離主業進入到其他行業，比如購買足球隊、開發房地產等等，這些也是企業的資產，隨著這部分資產升值，在計算資產總量的時候，也能夠滿足保值增值的考核要求。但發電企業不努力提高發電效率卻搞足球隊等，相當于是“不務正業”，而且由于國有企業的特殊地位，在其他領域也都具有很強的競爭力，民營企業隨后很難再進入相關行業。總量考核也不鼓勵國有企業投資于創新，提高其主業經營效率。GDP總量考核的問題也一樣，為做大GDP，地方政府可能會不加選擇地引入并不符合本地稟賦特點和優勢的企業，并扶持一些本該被市場淘汰的企業。

　　改變理性決策者的行為，要從改革考核指標體系下手。還以上述國有發電企業為例，可以改變其考核目標，比如從“保值增值”的考核目標，轉向考核其“單位資產的發電量”。由于很多產業無益于提高“單位資產的發電量”目標，企業很可能從副業領域退出，這就給民營企業進入提供了空間。這種考核還將刺激企業加大研發力度，從而有利于國有企業成為建設創新型國家的主力軍。未來可以考慮大力發展職業經理人市場，以選拔出適應新考核體系的國有企業經營者。

　　對地方政府的考核也一樣，可從“總量考核”過渡到“效率考核”上來。從調研情況看，中國目前仍然處在需要加快經濟和社會發展的階段，發展仍然是第一要務，是解決我國所有問題的關鍵，對于這點不能有任何動搖。因此，GDP的概念和考核仍然需要強調，但可以調整考核的側重點。過去主要考核GDP總量，現在則可以按照國家的總體戰略部署和目標，圍繞GDP設置一些清晰、簡捷、有效的效率考核指標。

　　比如對東部地區來說，可以把GDP作為分母，考核其戰略性新興產業產值在GDP中的比重，考核其高新技術產業產值在GDP中的比重等等。對廣大中西部地區來說，在經濟發展方面著重考核其工業園區，比如考核工業園區單位土地面積的GDP產值，通過這個指標來鼓勵地方政府發展工業致富，但同時也抑制地方政府盲目擴大工業園區面積的沖動，促進節約、集約使用土地；考核工業園區排放總量占GDP的比重，以降低單位GDP排放，提高工業園區的清潔化程度等等。這些指標有可能引導地方政府把工業園區當精品來做，提高效率，而不是一味求大。

　　六、中國經濟快速發展，給中國帶來了重大的結構性變化。中等收入人群明顯增加，對中國未來發展和改革具有深遠影響。未來要順應中等收入階層擴大的趨勢，謹慎制定相關的改革措施與發展政策。

　　進入新世紀以來，全球經濟進入了一輪長達近八年的繁榮周期。本輪全球經濟繁榮有多方面的因素，有人力資本提升、技術進步的原因，但更是以美國為代表的發達國家政策寬松（或者說是失誤）帶來的。上世紀80年代開始，美國等發達國家開始實行以放松金融管制為代表的金融自由化政策，這導致金融衍生品迅速增加，流動性泛濫，杠桿率大幅提高，美國等國家出現了長時間的房地產市場繁榮，帶來了虛假的“財富效應”，極大地刺激了消費增長。非理性消費大幅增加，拉動了全世界的需求。中國等東亞經濟體利用本國的廉價勞動力、自然資源和生態環境優勢，生產大量物美價廉的商品銷往美國等國家，賺取了一定數額的外匯儲備，生產的繁榮也給其他資源國和勞動力輸出國帶來好處。

　　這一輪全球經濟繁榮，加之新世紀前的發展積累，加速推動了中國的社會結構變化，中等收入階層逐步壯大，社會結構開始向橄欖形結構邁進。這是我國抓住了全球經濟繁榮的重大戰略機遇，堅持以經濟建設為中心，取得的最重大的成就之一。這種社會結構變化趨勢，即使是在相對比較偏遠的忠縣，也有著非常明顯的表現。中等收入階層有恒產、有恒心，是社會穩定的積極因素，也能夠為未來中國經濟發展創造規模巨大的市場需求。中等收入階層占主流的社會，是中國理想的社會結構，能夠承載大國復興的中國夢。

　　未來十年，是我國經濟社會發展至關重要的十年。如果我們能夠繼續實現年均7%左右的高質量平穩增長，到2022年我國國內生產總值就會再翻一番。隨著經濟持續發展，在兼顧收入分配的條件下，我國的中等收入階層還會進一步壯大，我們完全有條件來實現這一目標。因此，利用好我國的戰略機遇期，就是要努力保證中國經濟在未來十年繼續保持平穩發展，各方面改革和發展應圍繞這個中心來進行。要順應中等收入階層擴大這一趨勢，制定相應的改革措施。

　　借鑒印度、非洲等國家的經驗和教訓，從大的方面看，未來應該率先推進經濟改革并逐步放松思想領域的管制。只有當民眾實現了經濟自由和思想自由的時候，高品質的政治改革才有可能成功，高質量的政治民主化才更容易實現。

　　制定經濟改革方案，要特別警惕落入“華盛頓共識”的政策陷阱之中。從調研情況看，目前中國經濟發展的關鍵瓶頸之一是壟斷，因此打破相關領域的企業壟斷、鼓勵競爭，是當前經濟改革最急迫的事情之一。對其他一些看得準的改革，比如鼓勵民間資本投資、加快有利于培育中等收入階層的財稅改革、保護中等收入階層權益的法治改革等方面要大刀闊斧，以回應民眾對改革的期待，而對一些還看不太準的改革，比如金融自由化等問題，則要繼續深入研究。

　　七、經過幾十年的發展變遷，今日中國農村發生了翻天覆地的變化，是中國“幾千年未有之大變局”。無論對城市還是農村，都有重大的潛在影響。應對這種新趨勢和大變局，需要智慧地、堅定不移地推進城鎮化。

　　隨著經濟社會發展，我國城鄉面貌都發生了巨大變化。從農村來看，伴隨著國家的經濟發展大潮，特別是隨著我國向制造業大國的轉變，大量農民從土地上離開，從農村來到城市務工，這一過程持續的時間之長，歷史罕見。調研的時候看到，隨著農民進城務工，很多農村出現了“空心化”態勢，一些村莊正處于消亡的邊界，“空巢老人”和“留守兒童”成了農村的主要人群，這在中國幾千年歷史上，是從未有過的大事和大變局。

　　農村勞動力從土地上解放出來，流向城市，有力地支撐了我國城市經濟的持續發展。但是受制于種種因素，在城市的農民工還處于城市生活的底層，無法享受到普通城市居民的待遇，成為城市中最沒有歸屬感的群體，很容易成為參與群體性事件的主體人群。很多低技能的農村勞動力，大多在建筑行業就業，房地產市場繁榮時期還能維持，如果未來房地產市場發生逆轉，行業蕭條，則將對這部分人群產生重大影響，失業農民工很有可能成為異常危險的群體，從而威脅城市穩定。

　　從近些年的國際形勢看，盡管發達國家常發生示威游行，但是由于中等收入階層占主體，社會整體還比較平穩。但是在阿拉伯和埃及這樣的國家，群體性示威游行事件往往引發騷亂，導致政局動蕩甚至政權更迭，這與其社會人口結構中城市流民和無業游民過多有很大關系。

　　一旦我國出現大量失業農民工返鄉的情況，對基層社會穩定將構成嚴重威脅。掛職期間與基層干部的交流中了解到，現在每到年關節日，基層的維穩壓力就變得異常巨大。因為在外務工的農民工回鄉過年過節，由于長期在城市打工，開了眼界，見了世面，回到農村后，對很多現實情況和政策都不滿意，常常情緒激烈，上訪集訪。如果在極端情況下，大量失業農民工返鄉，很可能會給農村穩定帶來重大威脅，甚至可能爆發難以預料的危機。

　　應對農村的新形勢和新變化，應該堅定不移地推進城鎮化。通過城鎮化的辦法，實現農村勞動力穩定轉移，讓更多進城務工農民變成有自己住房、就業和穩定收入的城鎮居民。從這個角度來看，中國的城鎮化之路，不應該走建設超大城市的“城市化”路徑。要從頂層設計的高度，改變傳統的考核體系，引導地方政府走建設中小城鎮、就地城鎮化和建設社會主義新農村之路。新城鎮建設要以產業為依托，因而要從戰略高度引導全國的產業布局，防止出現富裕地區產業富集，困難地區沒有產業的“馬太效應”。要努力打破大型國有企業的壟斷，使之在市場競爭中，不斷把目光投向偏遠地區，向中小城鎮拓展業務，筑牢新型城鎮化的產業依托。

　　我國的城鎮化之路，除要解決好城市和城鎮經營的問題，還要順勢做好發展現代農業這篇大文章。近些年來，全球糧食市場形勢嚴峻，我國利用國際市場增加糧食供給的難度增加，加之全球氣候變化，農業資源環境約束增強，農民種糧積極性下降，城鎮化帶來農業土地質量下降等問題，我國的糧食安全面臨很大風險。在大力推進城鎮化的同時，也要積極通過土地流轉，提高機械化程度等方式發展現代農業，大幅提高土地產出率和農業勞動生產率，以應對日益突出的國家糧食安全問題。

來源：證券時報網　　　（作者系中國國際經濟交流中心副研究員，于2012年12月至2013年12月掛任重慶市忠縣人民政府縣長助理。）

　　版權及免責聲明：凡本網所屬版權作品，轉載時須獲得授權并注明來源“中國產業經濟信息網”，違者本網將保留追究其相關法律責任的權力。凡轉載文章，不代表本網觀點和立場。版權事宜請聯系：010-65363056。

延伸閱讀