“稅收調控” 不能代替財稅改革

　　50萬、800萬還是1000萬元起征?近日,關于開征“遺產稅”的討論愈演愈烈,甚至傳出關于起征點的“三個版本”。在房價高企和收入分配失衡的當下,遺產稅和房產稅這“兩稅”一度被賦予了公平正義的色彩。在1990代,遺產稅便被納入過國家立法計劃,但直到目前也尚未出現立法上的實質進展。相比而言,房產稅在立法上已大幅“領先”,加之財稅改革的“倒逼”效應和重慶、上海兩市的經驗積累,房產稅全面鋪開已不遙遠。針對以上熱點,記者昨日采訪了著名稅法專家劉劍文。

　　房產稅立法上已“領先”遺產稅

　　深圳特區報:目前,房產稅已在上海和重慶試點,而深圳等城市也被傳“即將開征”。有觀點認為,房產稅全面開征的準備更為充足,而操作性也更強,因此開征可能性要大于遺產稅。但作為對公眾影響巨大的兩種稅,其開征必須嚴格按照程序進行。作為立法方面的專家,你怎么看?

　　劉劍文:從立法上來看,我國全面開征房產稅的可能性更大。早在1984、1985年,我國的立法機關全國人大及其常委會就已對國務院進行了制訂相關法規的兩次授權。1986年,國務院發布了《房產稅暫行條例》,規定對營利性住房征稅而對非營利性住房免稅。因此,房產稅并不是一個新稅種,全面開征不過是擴大了征收范圍,開始恢復對非營利性住房征稅。2010年,國務院又提出了要逐步對居民住宅征收房產稅,而試點也為全面開征進行了有價值的探索。

　　按照相關程序規定,國務院有權修改《房產稅暫行條例》,只需要國務院對征收范圍進行修改即可,將非營利性住房納入,即具備全面開征房產稅立法條件。相比而言,遺產稅則是一個新稅種,國務院尚未獲得授權,由全國人大及其常委會授權是第一步。因此,從立法程序上來看,房產稅已走在了遺產稅前面。

　　但房產稅的全面征收絕不能草率為之,特別是要樹立法治思維,堅持立法主導的原則。目前,中國城市家庭的主要財產都以房產為主,這個法律關系到多數群眾的切身利益。因此,要在廣泛征求民意并充分考慮民間實情的基礎上,通過國家立法的形式來開征。我認為,可以考慮廢除全國人大1985年對國務院的授權決定,讓這個房產稅改革重新走進全國人大的立法框架。

　　稅收調控無法替代配套改革

　　深圳特區報:一直以來,對住宅持有環節征收房產稅被看作是樓市調控“利器”,但在調控中卻棄而不用。房產稅果真是樓市泡沫的一劑“猛藥”嗎?

　　劉劍文:稅收的最主要功能是組織收入,其次是分配調節,最后才是宏觀調控。前不久,厲以寧教授說了一句話,“宏觀調控不能替代改革”。我認為,在財稅體制的改革過程中,同樣不能過分強調以某個稅的宏觀調控功能來替代相關改革。

　　房價高廣受詬病,但這涉及很多深層次的原因。土地財政是首要因素,而這光靠房產稅解決不了,必須要進行對中央和地方財權、事權進行調整的財稅改革;此外,通貨膨脹和居民投資途徑較少也是重要因素,這些都不是房產稅能解決的問題。因此,必須要推行系統的配套改革,包括土地流轉、勞動力市場、不動產評估和登記公示等。同時,還應加強廉租房的建設,沒有必要讓人人有房產,但要保證人人有房住。

　　在我看來,房產稅只能延緩房價的上漲,但要真正降低房價,恐怕作用是有限的。

　　深圳特區報:談到財稅體制改革,目前的熱點莫過于營改增。營改增對于產業升級意義重大,但也會影響地稅部門的稅收收入,這是否是一個財政改革的契機,可以推動地方開征房產稅已達到彌補收入不足的目的?

　　劉劍文:不可否認,營改增之后地稅部門的收入的確出現了不小的下降。因此,應該有一個系統的財稅改革來適應新形勢的變化。

　　首先,最直接的方式是可以考慮提高地方政府在增值稅中的分成比例,同時還應進一步完善轉移支付制度,根據當地具體情況增加地方的收入;其次,按照我國現行法規,地方沒有稅種立法權,即地方無法在當地開征某一種新稅。在這方面,可以考慮中央適度放權,讓地方有更多自主性;此外,市政債目前的發行體制也應進行改革,讓地方自行發債的權限有所擴大,但要保證能還本付息。

　　營改增和土地出讓金的下降,可以看作是對財稅體制改革的“倒逼”,而地方財力水平各異,部分地方通過全面開征房產稅增加收入也并非沒有可能。

　　應強化對初次收入分配的調節

　　深圳特區報:當前,支持開征遺產稅的觀點多以國外發達國家作為“參照”,認為這是調節社會收入分配的有效手段,有助于限制財富的沉淀,實現“公平”的價值。你認為如何?

　　劉劍文:這種看法恐怕有失偏頗。在很多發達國家,遺產稅其實僅是個人所得稅的補充,是一種“小眾稅”。以美國為例,2011年,該國需要被征收遺產稅的人不過5000人,而美國人口2億多。即便在美國的富豪榜上,這5000人也屬于金字塔頂端1%以上的人物,是絕對少數。

　　此外,目前在一些有遺產稅的國家,已出現降低遺產稅稅率或者縮小其征收范圍的趨勢,因為它沒有能夠達到當初預期的政策效果。

　　更重要的是,調節社會收入分配既要發揮稅收等再次分配工具的作用,也要重視初次分配的調節。就后者而言,國家應在產業政策、就業政策等方面進行相應改革,促進中小企業群體的發展,在擴大群眾就業的同時不斷提高勞動者收入,這才是更重要的方面。光靠稅收對分配進行調節,無法從根本上改變當前收入失衡的格局,同時還可能會對企業家精神帶來負面影響。

　　深圳特區報:從現實角度來分析,特別是結合我國新一輪財稅改革已經啟動的背景來看,遺產稅的開征是否會被納入這一輪改革,并成為其中一環呢?

　　劉劍文:短期內,中國肯定不會開征遺產稅。首先,我國財稅體制改革是以中央地方財權、事權的調整為核心的。在這個意義上,營改增、房產稅和資源稅收的改革都更為重要,它們直接關系著以上核心議題,關系著地方和中央的財力分配。遺產稅對改革的意義有限。

　　其次,從實際操作層面來看,我國財產登記、公示制度都不完善,而遺產稅的制度設計也沒有準備好,它到底對誰征收,是小眾稅、中眾稅還是大眾稅,目前都沒有搞清楚。這些限制決定了它很難在現階段推行。

來源： 深圳特區報 譚德波

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