有效管控"失控"的地方債對隱現危機提高警惕

　　今年4月9日，國際評級機構惠譽下調了中國的主權信用評級。在這一舉動引發各界關注的不久后，穆迪也于4月16日確認對中國政府債券的評級為AA3，同時將評級展望從正面調整為穩定。惠譽和穆迪下調評級主要基于政府債務及信貸快速增長問題。

　　地方政府債務一直被廣泛關注，是因為其影響了中國的經濟安全和社會穩定。有業內人士表示，“已失控”的地方政府債務需要得到有效管控，并對這場隱現危機提高警惕。

　　難以統計的隱性債務

　　監管上的漏洞及近年來無實質性改觀的信息披露不對稱，使地方政府累計舉債數額究竟有多少，猶如“哥德巴赫猜想”

　　“在過去我國經濟高速發展過程中，地方政府融資平臺起到了重要的作用。但隨著其規模不斷地擴大，蘊含的風險也在逐步積累。”中投顧問宏觀經濟研究員白朋鳴在接受《農村金融時報》采訪時說。

　　據國家審計署的報告，截至2012年年末，中央和地方的債務總額為15萬-18萬億元，約占GDP的29%-35%。銀監會主席尚福林表示，2012年底，地方政府未償還貸款總額達到9.2萬億元人民幣。國家審計署副審計長董大勝則表示，估計目前各級政府總債務規模在15萬億-18萬億元。最近，據財政部原部長項懷誠透露，地方政府負債估計超過20萬億元。

　　中國地方債務到底有多少?不同的數字說明地方債統計的難度。據了解，我國目前還沒有專門的機構和標準來統計地方債務。同時，各地融資平臺越來越多樣化、隱蔽化，負債規模難以統計。

　　規模龐大的地方貸給整個金融系統帶來了不可忽視的風險隱患，如處理不好，極有可能引發銀行大面積的壞賬，并對整個經濟造成巨大傷害。

　　白朋鳴認為：“地方政府融資平臺一旦破裂必然將引發嚴重的政府信用危機。而在2009年為了應對金融危機的沖擊而采取大規模的經濟刺激計劃之后，其規模已經越過了紅色警戒線，只是在當前土地政策的支撐下還不至于破裂而已。”

　　“由于前幾年地方突飛猛進的投融資刺激，讓一些短期不具備持續還款能力的項目亦得以上馬。由于其本身就存在盈利難以維系還貸能力的問題，即使債務展期，也并沒有解決實質性問題。”一位不愿透露姓名的銀行界人士指出。

　　2013年各省的財政預算報告也顯露出對地方債務的擔憂。浙江省2013年財政預算報告指出，“地方政府性債務進入還貸高峰期，一些市縣財政資金調度的壓力較大”;吉林省也提出，財政部代理發行地方政府債券和其他一些政府性債務陸續進入償還高峰期，各級政府償債壓力較大;湖南省的預算草案則直接點出，“償債壓力很大，一些地方政府投融資平臺公司運行存在隱患，財政潛在風險不容忽視”。

　　涌動的城鎮化投資沖動

　　雖然地方政府已經面臨著巨大的財政收支缺口，但仍然難擋他們投資的沖動

　　“平臺貸款風險監管面臨較嚴峻挑戰。”銀監會主席尚福林在最近一次銀監系統內部會議上表示，今年地方政府在換屆完成后，極有可能產生新的投資沖動和較大規模投融資需求，從而使地方融資平臺貸款總量控制面臨較大壓力。

　　尚福林稱，貸款到期時間較為集中，財政代償壓力較大，預計共有3.49萬億元貸款將在未來三年內到期。2012年末地方政府融資平臺貸款余額為9.3萬億元，已超過2012年地方本級財政收入的1.5倍，如果加上通過債券、信托等渠道融資的債務規模，這一比率將更高。

　　由于大的制度環境缺乏突破，導致經濟領域創新動力不足、增長疲軟。與此同時，地方政府面臨經濟增長、財政增收、刺激就業、社會穩定等多重壓力，最后被迫以城鎮化作為突破口。

　　北大光華管理學院名譽院長厲以寧認為，中國經濟面臨最大的風險在金融領域，而在城鎮化過程中尤其要注意預防金融風險。城鎮化過程中的過度借貸，將會促成金融方面危機的發生。

　　而早在本輪城鎮投資大幕開啟之初，不少業內人士就曾表示，不排除部分地方政府借基礎設施建設等投資，通過融資平臺來吸納資金，造成地方投資大幅攀升甚至“過熱”現象。

　　在剛剛過去的3個月里，各地政府相繼出臺了投資規劃。四川4.3萬億元、貴州1.7萬億元、浙江未來五年投資超10萬億元、廣西1.5萬億元、江西6694億元、廣東7869億元、云南3770.55億元……而就目前各地已公布的數據看，全國各省、市、區的固定資產投資總額已逾20萬億元。

　　交通銀行首席經濟學家連平認為，在新型城鎮化發展趨勢下，一些地方為了獲得更多融資，以新型城鎮化為由，包括縣級以下開發區、鎮等也希望通過建立這種平臺來擴大融資。但由于較低層級政府的管理水平低、經濟基礎弱、收入來源少、風險相對較大等，這可能會對某個地區本已不小的償債負擔帶來新的壓力，從而增加這一地區的平臺債務違約風險。

　　白朋鳴認為，當前我國金融市場依舊活躍著政府的身影，而地方政府融資平臺也是在這樣一個扭曲的市場里建立起來的，因此要有效抑制地方政府的融資沖動，最有效的方法依舊是采取行政引導;地方政府融資平臺規模之所以不斷擴大，關鍵在于地方財政收支不平衡，因此要抑制其融資沖動，就必然要改變地方和中央之間的稅收分配，擴大地方財政的稅收來源。

　　防控風險的制度閘門

　　一再收緊的監管政策并沒有阻擋“極度缺錢”的地方政府的融資腳步，因此，需要給政府的融資平臺加道閘門

　　據了解，各地融資平臺很多資金的來源和數量難以統計，這部分藏在黑箱里的隱性債務仍然是個未知數，就更加劇了人們對地方債務風險的擔憂。

　　雖然銀監會出臺了“463號文”和《關于加強2013年地方融資平臺風險監管的指導意見》等一系列限制性文件，收緊了融資平臺的貸款、債券等，但地方政府仍然能找到規避的辦法，比如說在地方政府融資平臺貸款及城投債收緊背景下，基建類信托死灰復燃，為地方平臺貸的控制增加了新的難度。

　　有業內專家分析，從目前看，地方債務還在繼續擴大，未來財政收入增長必須趕上債務增長速度，才能有效化解風險。然而近幾年中央和地方財政收入均在減少，未來如何發展充滿懸念。

　　如何解決地方債務問題?業內專家認為，一方面要采取措施消化舊債，遏制住風險;另一方面要建立新制度，控制新債規模。

　　財政部部長樓繼偉表示，財政部正在部署關于政府債務規模的調查，將地方債分為顯性、隱性、直接以及或有債務，分門別類，先制止住地方政府債務擴張的趨勢，再通過研究制定一些制度，開一條正道，堵住那些歪門。

　　因此，有專家提出，在治理、消化已有地方債務的同時，應該運用陽光融資和透明、可預期、受公眾監督、講究規范、有利于控制風險的地方債，去置換、替代不規范、風險不容易控制、不健康的地方融資平臺等形式的隱性負債。今后從舉債的形式看，公開和顯性化的“陽光融資”，是防范公共風險的制度建設與治本之道。

　　對此，白朋鳴認為，首先，地方政府債務風險及規模之所以難以控制，在于其將資產組進行打包處理，因此銀行作為中間人，首要做的便是將原來的資產組進行分拆，單獨核算相關債務的風險;其次，財政部應該建立公開地方政府債務的實施機制，同時建立相應的處罰機制;最后，審計署應該加強審計力度同時定期公布審計結果。

　　他還認為，現有的地方政府發債模式是地方政府發債而中央代理償還，在現有模式下要完善地方政府發債機制需要從以下幾個方面著手：一是控制發債規模，尤其是保持債務規模不超過GDP的一定比重;二是規范審批程序;三是公開債務信息，在此之前需要將原先的債務進行分拆;四是完善償債方式，杜絕過去以新償舊的償債方式。

來源：中國經濟網 馬仁海

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