解析商業銀行危機處置規則主要元素

今年兩會期間,全國政協委員、中國工商銀行副行長張紅力提出我國應制定《金融穩定法》,以為銀、證、保行業高速發展中的風險做好危機應對。盡管對不同金融行業應統一立法還是分別立法存在不同觀點,但所有類型的金融機構都應有維護金融穩定的危機應對法律規則,并在此基礎上構建起有機結合的金融穩定法律體系,這是人們的共識。

我國已形成兼有大中小銀行的生態多樣、規模龐大的商業銀行體系,特別是中國工商銀行、中國建設銀行和中國銀行等在資產規模、利潤水平方面已達世界前列,中國銀行還被金融穩定理事會等國際組織認定為屈指可數的全球系統重要性金融機構之一。但我國目前還沒有專門的商業銀行危機處置法律,這是構建金融穩定法律體系的一大難題。

商業銀行危機處置規則應是我國金融穩定法律體系的重中之重。首先,我國商業銀行的資金主要源于公眾存款,其對公眾信心的依賴度非常高,公眾失去信心后的非理性“擠兌”會形成任何商業銀行都難以對抗的金融穩定事件,而針對一家商業銀行的擠兌還可能影響到對其他銀行的信心,從而觸發新的擠兌。作為金融市場的重要參與方,商業銀行的危機還具有系統傳導性——其違約會給對手方造成或大或小的財務緊張,對手方向市場融資的態度會更謹慎、從市場融資的難度提高,這種緊張狀態會像漣漪一樣傳導出去。最后,商業銀行主營“存貸匯”業務,身負多項涉及社會經濟、生活運轉的基礎金融功能,如吸收公眾存款、為經濟活動提供間接融資渠道、構成清算網絡等,因此商業銀行的危機極具破壞性——一家商業銀行出現危機,整個社會都會出現連鎖反應。商業銀行越大、對金融市場的參與程度越高、對社會經濟生活的滲入程度越深,其對金融穩定所造成的影響也會越大。

我國目前針對商業銀行的法律規則主要都是監管法,重點是從嚴格準入和加強日常經營風險監控等角度來防范商業銀行風險,處置商業銀行危機的規則主要是《商業銀行法》中比較原則的接管規定以及《銀行業突發事件應急預案》等一些法律層級較低的程序性規則,難以應付商業銀行危機的復雜局面。根據金融穩定理事會在金融危機后總結的《金融機構有效處置核心要素》下稱《核心要素》,有效的處置機制應能有條不紊地展開,處置過程中應避免過多動用公共資金進行救助從而使納稅人承擔損失,同時還應當確保被處置機構的重要經濟功能可以持續開展——從而最大限度地降低單一機構危機對系統的影響。據此,我國商業銀行危機處置規則至少應該包含以下五個方面的基本內容:

存款保險制度。存款擠兌是最難處置的商業銀行危機之一。擠兌的發生以及承受力跟商業銀行的規模大小、經營狀況好壞沒有直接的聯系。在持續擠兌的情況下,實力再雄厚的商業銀行都會在很短時間內走向倒閉。國家擔保是解決擠兌的一種方式,但這是任何國家都不能輕易動用的最后手段,因為市場的問題應以市場的方式來解決,而不能指望用公共資金來補市場的窟窿。因此,商業化的存款保險制度對于商業銀行危機處置非常重要。存款保險使儲戶能在商業銀行出現經營問題時在保險限額內獲得賠償,而保險限額一般可以覆蓋商業銀行大部分儲戶的存款額。這種機制能保障儲戶信心從而避免大規模擠兌以及擠兌引發的系統反應,避免危機產生,降低處置成本。

危機救助制度。政府救助是不得輕易動用的最后手段,但在有些情況下不救助會產生更大損失或無法估量后果,因此不得不實施救助。為避免救助手段被濫用,使商業銀行發生毫無顧忌地從事高風險業務、倒逼政府實施救助的道德風險,應嚴格規范救助的實施條件,如無系統性影響之虞不得動用救助手段等。對被認定為具有系統重要性的商業銀行,應要求其在正常經營時就制定周全的危機應對計劃,即所謂“生前遺囑”,對危機狀態下如何通過市場途徑開源節流、實施自救作出安排并落實到日常經營中。

處置措施和特殊權力安排。商業銀行的處置非常講求速度——處置得越快,對金融穩定的影響就越小、金融資產貶值程度就越低。快速處置需要緊密有序的措施安排。從各國近年處置實踐中可以發現,商業銀行處置措施主要表現為:監管評估診斷-接管關閉清算/重組/救助,即當商業銀行出現或可能出現問題、并影響金融穩定時,首先由監管部門組織評估并作出診斷,決定接管該商業銀行并對其展開關閉清算或重組,或是對其直接展開救助。處置措施的選擇依商業銀行自身可挽救價值和對金融穩定的影響而定,措施之間可能會有并行和轉化。法律規則的任務是為不同措施的選擇、執行和轉化提供依據和程序,以確保緊急狀態下一切處置工作都能有條不紊、快速有序地展開。此外,為保障處置措施能迅速進行,還應賦予處置職權主體一些特殊權力,可以限制利益相關方的一般性權利。

處置職權機制。高效運轉的處置職權機制是快速有序處置所必不可少的組織保障。多國實踐表明,銀監部門、央行和專業處置執行人是不可或缺的職權主體,有的國家還有財政部,我國可能還需有地方政府。快速有序處置需要這些職權主體既能各司其職,又能溝通合作,必要時還可監督制衡。

問責及免責制度。處置中的問責有兩種,一種是問責商業銀行的高級管理人員,表現為追回其幾年內從商業銀行獲得的巨額薪酬福利、行業禁入等懲處措施；另一種是針對處置職權主體的,如對其不勤勉履職、濫用公共救助資金等的問責,以防權力不受監督滋生低效和腐敗。

來源：法制日報

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