推動“扁平化”改革 完善分級財稅體制

近年來，以部分地區“省直管縣”改革試點和“鄉財縣管”方式改革試點為切入點，財政“扁平化”改革取得較大進展。2009年6月，財政部更是明確給出了“省直管縣”改革的時間表，總體目標是2012年底前，全國除民族自治地區外全面推進省直接管理縣財政改革。這說明，理論界和政府操作層面就全面實行財政“扁平化”改革進而推動行政管理體制改革，已達成基本共識。基本導向是按照三級的基本架構和“一級政權、一級事權、一級財權、一級稅基、一級預算、一級產權、一級舉債權”的原則，力求實現省以下財政層級的減少即扁平化，塑造上下貫通、可有序運行的與市場經濟相契合的分稅分級財政體制。

形成三級財政架構

根據國家管理和經濟社會發展的需要，同時考慮到簡化政府級次難度較大，宜著眼于精簡效能和減輕負擔的要求，在一段時期還不得不保留五級政府架構的基礎上，首先減少財政層次，通過推行省直管縣、鄉財縣管與鄉鎮綜合改革等改革措施，形成中央、省、市縣的三級財政架構。

當前開展的“省直管縣”財政改革也為行政上的“省直管縣”體制和“減少行政層級”的改革奠定了基礎、創造了條件。隨著經濟和社會的發展，“省直管縣”必將在有條件的地方向減少行政層級的行政體制改革深化。同時，行政層級的精簡將有利于政府職能的轉變，有利于進一步明確各級政府的職能范圍和支出責任，實現與市場經濟體制相適應的服務型政府轉型。這一改革的全局意義和可擴展性是相當明顯的。

總體來看，我國的“省直管縣”改革可分三步走。第一步是像目前各省的改革試點那樣，省主要對直管縣的財政進行直管，并適當下放經濟管理權，但維持市對縣的行政領導地位；第二步是市和縣分治，統一由省直管，重新定位市和縣的功能，某些市毗連的縣可改為市轄區；第三步是市改革，在合理擴大市轄區范圍的同時，合理調整機構和人員，總的方向應當是撤銷傳統意義上的管縣的地級市，全面落實市縣分置，省直管縣。在上述過程中，還可大力推進鄉鎮財政體制改革，對經濟欠發達、財政收入規模小的鄉鎮，試行由縣財政統一管理其財政收支的辦法，對一般鄉鎮實行“鄉財縣管”方式，在保持鄉鎮資金所有權和使用權、財務審批權不變的前提下，采取“預算共編、賬戶統設、集中收付、采購統辦、票據統管”的管理模式。

進一步理清政府事權

與此同時，應進一步理清政府事權和職責，由粗到細形成三級支出責任明細單。在形成中央、省、市縣三級財政架構的基礎上，按照法律規定、受益范圍、成本效率等原則，進一步理清政府事權和職責，盡可能由粗到細形成中央、省、市縣三級支出責任明細單，并逐步將其法規化。進一步理清各級政府事權和支出責任，重點是解決以下幾方面問題。

首先，應在中央政府有限介入為數不多的大型、長周期、跨地區重點建設項目的同時，原則上使地方政府從一般競爭性生產建設項目的投資領域退出，收縮到公益性公共工程和公共服務的領域內，從而理清多年來中央、地方在投資權上的糾葛，進而由粗到細形成各級政府間的事權分工明細單并逐步將其法規化。

其次，要對現階段各級政府事權劃分標準進行統一。在公共財政框架下，應基本按照公共產品的屬性來劃分各級政府的事權。全國性公共物品如國防等一般屬于中央政府的事務，地方性公共物品屬于地方各級政府的事務，某些跨區域的公共產品應由中央和地方政府共同承擔責任。

第三，對各級政府在基本公共服務領域交叉或重疊的事權，爭取盡可能進行明確的細分和形成共擔方案。為保持公共服務的質量和穩定、高效提供，需要根據公共產品與服務的層次性對各級政府的職責盡可能細分，即使那些不能直接明確、需要不同層級政府共擔的領域，也要盡量細化以便明確共同分擔與負責的方案。盡量減少交叉和重疊，有利于提高服務效率和質量。尤其需要在義務教育、公共衛生、社會保障、基礎設施建設等基本公共服務領域，盡快明確從中央到地方各級政府的支出責任和管理權限。

第四，以法律或法規形式明確規范各級政府事權。可以考慮以國務院行政法規形式對各級政府的職責進行具體而詳細的劃分。長遠來看，有必要制定專門的法律或對憲法的條款加以必要的規定，以明確界定各級政府的事權和職能分工。

適當壯大地方稅收收入

財政體制中的財權配置是保證各級政府有效履行職能的重要制度安排。從總體上看，應努力使稅基劃分合理化，酌情減少共享稅，將容易造成稅源轉移和跨地區間分配不公，有利于收入分配調節、推動經濟發展方式轉變、促進資源永續利用以及統一市場形成的稅種，確定為中央固定收入。

具體而言，中央政府為履行宏觀調控職能，應當掌握有利于維護統一市場、流動性強、不宜分隔、具有收入再分配和宏觀經濟“穩定器”功能的稅種如個人所得稅，有利于貫徹產業政策的稅種如消費稅，以及與國家主權相關聯的稅種如關稅。地方政府為履行提供區域性公共產品和優化轄區投資環境的職能，應當掌握流動性弱、具有信息優勢和征管優勢、能與履行職能形成良性循環的稅種如不動產稅等。2011年初已在重慶、上海啟動的“房產稅”改革試點，將具有多方面的、長遠的正面效應，其中之一是可望由此為起點來逐步打造中國地方稅體系中作為主體稅種、財源支柱的房地產稅制度框架。

在逐步完善稅制過程中，應充實地方稅體系，適當壯大地方稅收收入，提高地方公共服務的保障能力。地方稅主體稅種稅基應用較廣、收入穩定、規模較大、具有非流動性且稅負不能轉嫁，使本地的稅負落實到本地居民身上，把地方公共物品的成本和效應較好地聯系起來。

一段時期，我國地方稅主要稅種可考慮主要由以下四項組成：一是營業稅，隨著經濟發展水平提高，第三產業的發展動力加大，與此密切相關的營業稅也有較大的增長空間。作為省級為主掌握的稅種，有利于調動地方高端協調推進轄區第三產業發展的積極性。但此稅的前景是逐步被增值稅的“擴圍”改革所取代，以助益于減少第三產業中現存的重復征稅因素，促進第三產業更好發展和總體產業結構升級優化。二是積極試點開征房地產稅即已做了“空轉”試點的物業稅不動產稅，也即重慶、上海從現行“房產稅”切入的改革試點所做的工作。從前景看，將房地產稅、土地使用稅合并為物業稅后，由于計稅依據、稅率、課稅范圍等發生變化，收入數量將會有顯著增加，特別是有利于把地方政府主要的注意力引導到按市場經濟要求優化本地投資環境和公共服務上面，形成地方政府行為與經濟發展、市場機制不斷完善間的良性互動長效機制。作為財產稅類主體稅種的房地產稅還有利于促進房地產業健康發展和優化調節收入分配。三是城市維護建設稅，其計稅依據的改變和課稅范圍的擴大，方向是適當提高其在地方財政收入中的比重，適應城鎮化過程和經濟社會發展，成為地方稅體系中的主體稅種之一。四是適時實施和擴展推進資源稅改革，在促進資源合理開發節約使用和環境保護的同時，增加地方主要是中西部具有資源比較優勢而經濟欠發達地區的稅收收入。2010年下半年，此項改革已在新疆先行。今后工商業不夠發達然而資源富集的西部，可望以此稅打造其地方稅體系中的支柱。此外，正稅清費，進一步推進稅費改革，應研究賦予地方政府對某些稅種的選擇權和適當調整地方稅種稅目稅率等稅收政策的管理權。

來源：中國證券報

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