加強地方政府融資平臺信貸管理

　　“防風險是金融業永恒的主題。對于各類金融風險的處置，要堅持‘誰的孩子誰抱’的原則，明確責任，確保金融安全和社會穩定。”這是王岐山副總理近日在湖北省宜昌市召開的地方金融工作座談會上明確強調的。而對于地方融資平臺貸款的清理和規范，業內人士表示，也應遵循“誰的孩子誰抱”的原則，明確責任，以確保金融安全和社會穩定。

　　審計署：全面清查全國地方政府負債

　　地方融資平臺貸款的激增始自國際金融危機爆發之后的2008年到2009年。在應對國際金融危機的過程中，地方政府通過建立投融資平臺，把基礎建設和其他政府企業產生的債務進行信貸化。去年10月，國務院下發了《關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》，要求清理平臺公司貸款。對于地方政府融資平臺，監管層要求銀行及時調整風險分類，對違規土地抵押貸款，按五級分類須在原有基礎上下調一級。

　　審計署今年8月公布的調查報告顯示，截至2010年底，我國省市縣三級地方政府性債務余額10.7萬億元。其中，政府負有償還責任的6.7萬億元，占62.62%；負有擔保責任的2.3萬億元，占21.80%；可能承擔一定救助責任的1.7萬億元，占15.58%。

　　央行在今年年中發布的《2010中國區域金融運行報告》中，介紹了從2008年以來對全國各地區政府融資平臺貸款情況的專項調查。結果顯示，截至2010年年末，全國共有地方政府融資平臺1萬余家，較2008年年末增長25%以上。其中，縣級平臺約占70%。國有商業銀行和政策性銀行成為地方政府融資平臺貸款的供給主力。央行表示，目前地方政府融資平臺貸款清理規范工作正有序推進。2010年，地方政府融資平臺貸款持續高增態勢有所緩解。與上年末相比，2010年年末，多個省市地方政府融資平臺貸款增速回落明顯，由50%以上降至20%以下。按照國務院文件規定，依靠財政性資金償債的公益性項目融資平臺公司得到重點清理規范，貸款平穩收縮。

　　銀監會：重點推進存量平臺貸款整改

　　但是，對于如此龐大的融資平臺債務，人們更多擔心的是地方財政風險通過連鎖效應給作為債權人的銀行帶來的巨大信用風險，甚至是系統性風險，進而影響整個金融體系乃至經濟的穩定運行。

　　銀監會前主席劉明康表示，在10.7萬億元的地方政府債務中，80%來自銀行貸款，但由于早發現、早干預、早處置，整體風險可控。同時，由于監管當局及時要求銀行業對平臺貸款逐包打開、逐筆核對、重新評估、整改保全，目前的平臺貸款覆蓋率已有較大改進。截至今年9月底，地方融資平臺貸款的清理和規范工作已經進行了60%，未來如果清理力度保持不變，融資平臺風險會逐步化解。

　　記者了解到，銀行業金融機構重點推進了存量平臺貸款整改。根據銀監會規定，銀行需要依據平臺公司自身經營性現金流覆蓋情況，按照現金流覆蓋比例將貸款劃分為全覆蓋、基本覆蓋、半覆蓋和無覆蓋四類風險定性。根據現金流覆蓋狀況，現金流全覆蓋的融資平臺可以重新簽訂貸款合同，不再視為政府融資平臺，這部分貸款已經達到3萬多億元。而對于未實現現金流全覆蓋的平臺貸款，銀監會根據現金流覆蓋狀況的不同，按照140%到300%不等的比例計算了資本占用。

　　專家指出，這樣的監管手段很扎實，所有銀行對地方政府融資平臺貸款都加強管理，地方政府也根據項目現金流狀況，根據不同缺口增加土地抵押，使得現在全覆蓋的比例占到絕大多數。

　　管理層：再度加碼平臺貸款風險處置

　　銀監會副主席周慕冰10月24日表示，下一階段，銀監會將重點推進存量平臺貸款的風險緩釋和整改增信。所有存量平臺貸款必須落實合格、足值的抵質押，并進行還款方式整改。周慕冰指出，凡是以公益性資產作為抵質押的平臺貸款，應以合法的非公益性資產進行全額置換；凡是以政府承諾擔保以及以無土地使用權證的土地出讓收入承諾抵押的平臺貸款，應及時追加合法有效的抵押擔保。對于整貸整還的存量平臺貸款，要求商業銀行與地方政府和平臺客戶協商貸款合同的修訂和補充完善，做到項目建成投產之后，每半年償還本金一次、利隨本清，實現還款科學化，減輕集中還款壓力。對原有期限安排不合理的貸款，在其滿足擔保抵押落實、合同補正到位等條件后，根據現金流與還本付息的實際匹配情況，經批準可適當延長還款期限或展期一次。

　　在建項目過大是我國經濟發展和經濟完善的一大頑癥，也是促使地方政府平臺貸款規模膨脹的重要原因。一些地方在續建項目還沒有完成的情況下又提出了規模龐大的新投資計劃，產生了超常的信貸需求。銀監會建議有關部門對國內在建項目進行篩選排隊，制定“保、壓、急、緩”項目名單，按照“保在建、壓重建、控新建”的原則，區別對待、分類管理，確保信貸資金集中用于在建生產經營性項目的續建和收尾，切實防止出現“半拉子”工程。

　　有銀行業人士表示，前三季度對地方在貸款投向上，地方政府融資平臺貸款余額較上半年進一步下降。

　　市場：研究論證市政債籌資課題

　　對于地方政府融資平臺的風險解決問題，央行專家表示，既要進一步做好地方政府融資平臺的清理規范，有效防范系統性風險；更要疏導地方建設資金需求，積極探索地方政府以市場化方式融資加強債務管理的制度安排。應認真研究論證地方政府發行市政債券的籌資方式，改變地方政府融資平臺以銀行貸款為主的融資格局，有效發揮市場對地方政府舉債的監督約束，促進提高地方預算管理的規范性和透明度，最大限度地降低地方政府融資風險。

　　據悉，建立地方舉債的風險評估和控制機制是被討論的措施之一，分析人士指出：“即便是已經形成規模，負債也并不可怕，關鍵是要有合理控制風險的機制來約束地方的隨意舉債行為”。而就在當前地方融資平臺飽受質疑、地方政府舉債備受爭議的情況下，經國務院批準的滬粵浙深四省市地方政府試點自行發債，在過去的短短10天內全部順利完成。“試點地方政府債券自行發行，是探討地方政府舉債融資的重要渠道之一，是財政部推行陽光融資的重要舉措。”業內專家評價說。

　　國務院發展研究中心金融研究所研究員吳慶表示，地方政府可以負債，但問題在于如何對政府的負債行為進行機制上的約束。地方政府形成大量負債的根本原因還是在于當前的財稅體制，盡管有轉移支付作為調節的手段，但中央和地方之間還是存在很大的財權和事權的不匹配。如果財稅體制不做改革，地方政府的負債還會繼續增加，商業銀行的不良貸款也會繼續堆積。吳慶說，消化現有的政府負債，需要建立一個由中央、地方再到銀行的債務分擔機制，各方根據債務的性質來分別承擔，這種做法是當前情況下比較好的一種做法。

　　對此，專家指出，在推進存量平臺貸款整改中，應該堅持“誰的孩子誰抱”的原則，明確責任。否則既處理不好“舊債”，“新債”也會出問題。好在現在國務院、央行、銀監會都在強調：繼續加強地方政府融資平臺公司貸款風險管理，防范系統性風險。銀監會主席尚福林日前更表示，當前特別要做好地方政府融資平臺貸款、房地產貸款、理財業務、影子銀行等主要風險的防控工作。

來源： 金融時報 作者： 李倩

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