深化農村金融改革 爭取盡早實現存款保險制度

　　農村金融對構建城鄉統籌協調發展和實現城鄉經濟一體化格局具有舉足輕重的作用。經過多年的探索與不懈的努力，我國的農村金融改革和發展已取得了顯著的成效，對農村經濟發展發揮了重要的支撐和促進作用。日前，中國社科院農村發展所原副所長杜曉山研究員在接受記者采訪時提出，應針對不同時期農村金融發展的重點，出臺階段性的特殊政策。應著力推進農村信用社、農業銀行、郵儲銀行和農業發展銀行等存量機構改革，發揮商業性、政策性支農大銀行的作用，著重培育中小金融機構，積極開放縣域金融市場，加快培育各類本土化的新型農村金融機構，推動民間金融的陽光化，構建適度競爭、多元化的農村金融市場。

　　農村金融改革發展狀況

　　記者：黨中央、國務院高度重視農村金融改革和發展，2004年以來7個中央一號文件，都對農村金融建設提出了明確要求。十七屆三中全會提出了建立現代農村金融制度的要求和相關政策。請您談談自改革以來我國農村金融的發展變化。

　　杜曉山：從2003年開始，農村信用社改革逐步推開，其經營活力明顯增強；2004年，農業發展銀行調整職能范圍，支農能力有所提升；2005年，小額貸款公司開始試點，2008年后快速發展；2006年村鎮銀行等三類新型農村金融機構開始宣布試點并逐步在全國展開；郵儲行獲準成立，這些均屬于“增量”改革；2007年農業銀行確立面向“三農”市場定位，重回縣域市場。此外，農村保險、擔保、征信、農產品期貨等農村金融配套建設也在推進，農村金融產品和服務方式有所創新，金融服務覆蓋面有所擴大。供給有所增加，競爭有所加強。

　　我國現有2070個縣（市），95％的國土面積，近3/4的人口集中在縣域，縣域經濟吸納了65％的農村勞動力。2009年年末，全國縣域銀行業金融機構服務網點為12.8萬個，占全國銀行業金融機構網點總數的65.7％；縣域貸款余額10.2萬億元，占全國金融機構各項貸款余額的1/4，涉農貸款余額9.14萬億元，占全國金融機構各項貸款余額的22.9％，其中農戶貸款余額2.2萬億元。這些數字既說明已取得的成績，也反映了我國縣域金融與現代金融制度的要求相比，還有很大差距。農村金融仍是我國金融發展最薄弱的環節，探索農村金融的發展道路仍將是一項既緊迫又長期、復雜、艱巨的任務。

　　當前農村金融存在的主要問題

　　記者：您認為當前農村金融改革存在哪些問題？

　　杜曉山：盡管農村金融改革發展的思路和目標已基本確定，然而在一些具體的政策法規方面還欠缺，有些政策制度仍應調整完善。有些政策法規隨形勢的發展變化需進行調整修改，有些仍在探索中，還有些雖受到重視并予以制定，但實踐貫徹上還有很大的距離，執行力差。

　　農民和微小企業貸款難仍未有效緩解。我國農民和微小企業貸款難是多數人的共識，但確切的數字，人們的判斷差異較大。據銀監會的統計，2007年來，我國有農戶約2.3億戶，有貸款需求的農戶約有1.2億戶，其中獲得農信社小額信用貸款和農戶聯保貸款的農戶數7800多萬戶，占全國農戶總數的33.2％。這兩年來這一比例似乎變化不大。據調查，全國只有27％的農戶能獲得正規渠道貸款，在有金融需求的農戶中，仍有40％以上不能獲得正規信貸支持。至2010年3月末，銀行業涉農貸款余額為95900億元，約占所有金融機構全部貸款余額的23％，其中農戶貸款余額為22201億元，在全部涉農貸款比重不到20％，約占所有金融機構全部貸款余額的5.1％。這個數字幾乎20年沒有變化。

　　金融機構覆蓋率低、競爭不足，農村金融機構和人員質量偏差，風險偏高。我國目前縣域銀行業金融機構網點數近13萬個，比2004年減少了約9400個。由于縣域金融機構網點和從業人員的減少，縣域經濟獲得金融服務力度不足，近年來縣域金融覆蓋水平雖有提高，而且各級政府和金融監管部門也在設法解決金融服務空白鄉鎮的問題，但截至2009年，仍有2792個鄉鎮沒有金融網點，約占全國鄉鎮總數的7％，其中云、貴、川占了45％。只有一個網點的約8000多個鄉鎮，總體服務水平和競爭度均不足，但不排除低水平和惡性競爭現象。另外，農村金融機構和人員質量偏差，風險偏高。

　　農村貸款投放不足，“三農”金融服務較弱，農村資金外流仍然嚴重。據人民銀行的統計，2007年全國縣域信貸資金凈流出1.2萬億元。銀監會的統計表明，2008年縣域銀行業金融機構存貸比為53.6％，而城市地區存貸比為65.2％。2009年農信社系統存貸比為68％，農行縣域網點存貸比為39.33％，較全行平均水平低近20個百分點，郵儲行和其他商行則更明顯。從金融資金流出渠道看，主要是農村金融機構購買債券、拆借和上存資金等方式所造成的流出。一般說農村貸款交易成本高、風險大、收益低，農戶和微小企業經濟主體缺乏抵押擔保品，一些地區的金融生態環境不夠完善，借貸雙方存在大量的信息不對稱，借貸者“貸款難”和金融機構“難貸款”的兩難現象并存，促成了農村資金的外流。

　　扶貧貸款等政策性金融有所改進，但改革仍需深化，效果仍有待改善。當前農村金融帶有明顯的“扶強”特性，對中低收入農戶，對欠發達地區支持不足。金融機構“貸大不貸小”、“貸富不貸貧”、“進城不下鄉”傾向明顯，對欠發達地區、貧困地區和中低收入及貧困農戶的金融服務存在諸多障礙和困難。近年來，中央政府在支持扶貧貸款方面，出臺了一些政策，緩解了重點扶貧開發縣中低收入和貧困農戶的貸款難和資金滲漏、效率低下的問題，最突出的事例之一是從2006年至今已在近萬個貧困村開展了互助資金項目。中央財政為每個村投入15萬元，由農戶自愿組成互助組織，開展資金互助。不過從近期較大規模對該項目的調研情況看，項目較普遍的存在內外部管理不力、財務不健全、農戶受益不均、可持續發展前途堪憂的問題。此外，公益性扶貧小額信貸組織仍未得到實質性的鼓勵和支持，它們面臨無適宜的合法身份，無制度性的融資渠道，無機構人員能力建設支持的“三無”發展瓶頸的制約。

　　其他問題還包括：農村金融基礎設施建設滯后，農村金融生態環境不完善；農業保險仍處于初級階段成效不顯著；監管體系不適應金融需求和機構多層次的要求；等等。

　　深化農村金融改革應有的若干舉措

　　記者：在下一步的改革中，如何貫徹“立足服務‘三農’和縣域，建立以商業性金融、合作性金融、政策性金融相結合的融資主體，以農業保險為保障，多種融資手段并用，資本充足、功能健全、服務完善、運行安全、多層次、廣覆蓋、普惠性、可持續發展的完整農村金融體系”的基本思路？

　　杜曉山：農村縣域金融總體上處于弱勢地位，特別需要加大政策扶持力度和深化改革創新強度，研究建立具有正向激勵作用和約束機制的長效制度。加快建立中央與地方政府相配合、財稅政策與貨幣政策、監管政策和其他政策相協調的長效扶持機制。區別對待不同地區的特殊情況，對貧困地區和少數民族地區實行特殊政策。堅持科學公平，對所有涉及農村金融業務（而非機構）實行同一扶持標準，針對農信社和不同類型農村金融等小機構的現實情況，采取特殊的政策安排。

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