國務院松綁民間金融 銀行發起人限制有待突破

“這當然是利好消息。”成立三年多后，內蒙古鄂爾多斯[11.58 1.22%]一家小額貸款公司的負責人，終于看到了轉制為正規金融機構的更大可能。

5月13日，國務院發布《關于鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見》，這個被稱為“新36條”的政策文件，提出允許民間資本興辦金融機構，鼓勵民間資本發起或參與設立村鎮銀行、貸款公司、農村資金互助社等金融機構。

中央政府此番舉措，是應對金融危機的一攬子計劃之一。“4萬億”政府投資之后，民間投資被視為政府投資的接力棒和經濟增長的一大內生動力源[8.18 0.86%]。此時，民間資本進入金融、基礎產業和基礎設施、市政公用事業、社會事業、商品批發和現代物流、國防科技工業等領域的門能開多大，備受社會期待。

不過，這位小額貸款公司的負責人還是有點謹慎：最終是否選擇轉為村鎮銀行，“還要再評估一下，也看看政策怎么松動吧”。

這位民間金融實踐者的心態頗具代表性。多年來，民間資本對金融、電信、石油等行業一直既向往又踟躕，因基本無法取得經營權和決策權，這道“玻璃門”事實上把很多民間資本擋在了這些行業之外。

本刊記者在采訪中發現，設立銀行的發起人限制、基層監管力量不足等，仍是金融業對內開放的羈絆。

草根金融之憂

在政府投資緩行、房地產面臨嚴厲調控和歐洲主權債務危機惡化的背景下，鼓勵和引導民間投資的“新36條”，讓很多人看到了中國經濟增長的后續動力。

國務院參事室特約研究員保育鈞在接受本刊記者采訪時說，刺激政策出臺容易，收回去難。目前政府從財政刺激中退出是大局，只有民間投資成功接力，中國才有可能在世界經濟低迷之際，“實現彎道超車”。

“新36條”中，國務院首次強調了“非禁準入”原則，并列出了引導民間投資進入的六大領域，“興辦金融機構”再次進入拓寬民間投資領域的名單。

金融業屬壟斷行業，據全國工商聯的統計，民間投資在金融業中所占比重非常低，2008年時僅為9.6%。民間資本進入金融領域，本身是市場開放的重要內容。

此外，資金不足、融資困難，一直是制約民間資本投資實業的瓶頸。全國工商聯研究室主任陳永杰認為，“新36條”對解決民營企業的融資渠道問題，缺乏“進一步的表述”，在民營經濟獲得金融支持方面，政策力度還不夠。

“中小企業貸款難問題，關鍵是沒有民營銀行，沒有草根金融。”山西省晉中市小額貸款公司協會常務副會長韓建防對本刊記者說，如果有了專門面向中小企業的民營銀行，金融結構就與民營經濟相匹配，對民營投資將會有很大促進。

而草根金融機構的興辦，需要充分調動民間資本的積極性。銀監會2006年開始試點推進的村鎮銀行等新型農村金融機構，是典型的草根金融，四年多來進展不盡如人意。

2009年7月，銀監會發布《新型農村金融機構2009年-2011年總體工作安排》，計劃三年內在全國35個省區、市，西藏除外、計劃單列市設立1294家新型農村金融機構，其中村鎮銀行1027家，貸款公司106家，農村資金互助社161家。三年計劃的第一年，目標是增設382家機構。

然而，從2007年3月成立首家村鎮銀行至2009年末，銀監會共核準開業172家新型農村金融機構。2009年僅新增50家，與三年的年度目標相去甚遠。

全國工商聯主席黃孟復認為，千呼萬喚才出來的村鎮銀行，沒有生命力的原因是，必須由銀行業金融機構作為主發起人和第一大股東這一條文限制。

期待突破

“新36條”與2005年發布的《關于鼓勵支持和引導個體私營等非公有制經濟發展的若干意見》下稱“非公經濟36條”前后相承，并更為具體。五年前，國務院就提出“允許非公有資本進入金融服務業”，包括進入區域性股份制銀行和合作性金融機構，符合條件的非公有制企業，還可發起設立金融中介服務機構。

但這幾年，金融行業投資中，國有控股投資所占比重不降反升。2008年末，國有控股投資占金融業城鎮固定資產投資完成額的比重，從2005年末的69.9%略升至71.8%。

“新36條”對民間資本進入金融領域作出了更詳細的指引。一位看到過“新36條”征求意見稿的央行研究人士接受本刊記者采訪時認為，新政策每一條的突破都相當大，是長期討論的焦點，“征求意見時，不會放這么寬”。

過，“新36條”是宏觀指導性的政策，具體落實還需要多個部門出臺針對性配套措施，或者修改已有政策規定中不利于民間資本進入的條款。

近幾年，民營資本參與銀行增資擴股、農信社和城信社改制，已經多有案例。

上述央行研究部門人士認為，政策的一大突破是，鼓勵民間資本“發起或參與設立”村鎮銀行、貸款公司、農村資金互助社等金融機構，并放寬村鎮銀行或社區銀行中法人銀行最低出資比例的限制。

按照銀監會目前的相關規定，村鎮銀行的發起人或出資人中應至少有一家銀行業金融機構，且最大股東或惟一股東必須是銀行，其持股比例不得低于20%；而貸款公司的投資人只能是境內商業銀行或農村合作銀行。

蒙古金融辦公室主任宋亮接受本刊記者采訪時認為，這就意味著只有銀行發起并做大股東，民營資本才能參與設立，“銀行一旦不發起，民間資本就出局了”，這樣的政策設置值得商榷。

前述內蒙古小額貸款公司成立于銀監會開始試點新型農村金融機構之前，幾乎完全由民間資本投資設立，但屬于工商企業而非金融機構，只能發放貸款，不可吸收存款。截至2009年末，全國有這類小額貸款公司逾1300家。最終成為“可存可貸”的正規銀行，是多數民營資本投資這類小額貸款公司的初衷。

2009年6月，銀監會發布《小額貸款公司改制設立村鎮銀行暫行規定》，允許符合條件的小額貸款公司轉制為村鎮銀行，但必須滿足商業銀行作為最大股東或惟一股東的基本條件。此外，還要求持續經營三年及以上，清產核資后，無虧損掛賬，且最近兩個會計年度連續盈利。

這對我們吸引力不大。”前述內蒙古小額貸款公司負責人說。宋亮從2006年開始指導內蒙古的小額貸款公司組建，他說，沒有一家小額貸款公司愿意這樣轉制，“本來民間資本成立的公司挺好的，最后找了個爹回來當大股東，高管都是銀行派，就喪失經營權了。”

“新36條”出臺后，制約民間投資的這道“門”可能被打破嗎？上述央行研究部門人士認為，已有的規定可能必須修改，因為國務院已經說出去了，但是怎么改、改多少，還是未知數。

未來可能的變化是，地方監管部門根據當地情況把握銀行在村鎮銀行中的持股比例，地方銀監局在村鎮銀行設立初審中更有“彈性”，20%不再作為“死杠桿”。本刊記者了解到，北部某省初步打算把法人銀行在村鎮銀行中的最低持股比例降至10%。

但是，宋亮認為，最大的障礙不是股比，而是民營資本進入金融業只能依附于商業銀行的發起，沒有獨立經營的權利，即便民間資本能占更多股份，沒有獨立經營權和話語權是不行的。

此外，“新36條”還提出，適當放寬小額貸款公司單一投資者持股比例限制。2008年5月，銀監會發布的《關于小額貸款公司試點的指導意見》規定，單一自然人、企業法人、其他社會組織及其關聯方持有的股份，不得超過小額貸款公司注冊資本總額的10%。

宋亮認為，小額貸款公司是民間資本用資金的錢去放貸款，只要遵循“不攬儲、不暴力收貸、不放高利貸”的原則，股權制衡沒有必要。

行研究生部部務委員會副主席焦瑾璞認為，小額貸款公司單一股東最多持股10%，導致股權過于分散，實際上單一控股也是可以的。

準入放開可能有多大？

眾多期待之下，民間資本進入金融業之門能開多大呢？

“新36條”第18條在列出諸多允許民間資本興辦金融機構具體條款前，有一個“大帽子”：在加強有效監管、促進規范經營、防范金融風險的前提下。

一位熟悉銀行業監管的人士認為，這個前提給監管部門很大的政策余地，監管體制不順、監管力量不足，都有可能成為暫時不放寬準入的理由。

對于民間資本最為期待的放開村鎮銀行的發起權，一位銀監會相關人士接受本刊記者采訪時說，“我理解這個是底線，不會突破”，關鍵是沒有監管能力，縣一級基本沒有監管機構，基層監管資源薄弱。

按照銀監會的職責分工，地方銀監分局為農村中小金融機構的屬地監管機構，而絕大多數村鎮銀行都設在縣市以及鄉鎮和行政村，這些地方只設有監管辦事處，目前每個辦事處一般只有三到五個人，監管農信社和郵儲銀行的任務已經非常繁重。正因為此，銀監會規定讓商業銀行做最大股東，通過銀行的風險控制來解決村鎮銀行的監管問題。

對于風險控制的擔憂，地方監管者有更直接的體會。四川銀監局一位人士告訴本刊記者，村鎮銀行設立之所以不能繞開商業銀行，主要是教訓太多太深刻了，哪怕只有極少數純粹由民間資本發起的村鎮銀行出了問題，最終都會對整個行業帶來聲譽風險，“根據監管經驗，短期內政策不太可能改變，不會按照社會上的期望，完全對民間資本放開”。

從宏觀審慎監管角度看，僅放寬民間資本準入是不夠的。央行研究局相關人士認為，還要考慮防范系統性風險的發生，特別是中小金融機構微觀主體是否理性，是否會影響宏觀金融體系的安全，此外，還需要存款保險制度配合。

分析人士認為，預計下半年召開的全國金融工作會議，將進一步明確“新36條”的落實細節，放寬民間資本進入金融領域的實施細則有可能在會議之后才會有具體安排。

對于那些對金融領域充滿熱情的民間投資者，放寬準入僅僅是第一步。因為金融業是網狀經濟，單個村鎮銀行或貸款公司難成氣候，利潤空間并不是很大，初期會面臨諸多困難。上述內蒙古小額貸款公司的負責人說，這幾年很多商業銀行也開始做小額貸款業務，而且利率低于小額貸款公司，公司的客戶源壓力挺大的。

“民間金融的發展，一條政策解決不了問題，還需要利率市場化、稅收機制等多方面的配套。”宋亮說。

來源：財新網

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