多元化城鎮化投融資機制試水在即

　　2月10日，在中央財經領導小組第九次會議上，習近平總書記強調，城鄉公共基礎設施投資潛力巨大，要加快改革和創新投融資體制機制。

　　根據近日發布的《國家新型城鎮化綜合試點方案》，江蘇、安徽兩省以及寧波等62個城市（鎮）已列入國家新型城鎮化綜合試點地區。方案提出，建立多元化可持續的城鎮化投融資機制，各試點地區也確立了PPP、城鎮化投資引導基金、資產證券化等差別化融資試點內容。

　　建立差別化融資模式與償債機制

　　中央財經大學經濟學院副教授蘭日旭對記者表示，城鎮化是一個自然歷史過程，其中蘊含著我國經濟新常態下經濟平穩增長的巨大潛力，又孕育著財稅體制改革和地方投融資體制改革的契機。試點方案的確立和細化，以及多元化城鎮化投融資機制的試水探索，將解決城鎮化中基礎設施和公共服務投資的資金瓶頸。

　　長期以來，我國地方投融資主要靠地方政府主導，依靠地方融資平臺發行城投債，造成了大量或有負債，地方財政承擔了很大部分負有擔保和救助責任的債務，由此放大了系統性風險。特別是在2009年經濟刺激計劃后，一些財力薄弱的縣級政府承擔了與其財力并不匹配的地方投資支出。新修訂的預算法強化了對地方債務的硬約束，要改變這種不可持續的地方投融資機制，就必須在新型城鎮化中多渠道廣泛地引入社會資本和金融資金，由于沒有現成的經驗可借鑒，通過試點方式可以降低改革成本和風險。

　　在這種背景下，發行自發自還的地方政府債券，通過試點PPP鼓勵社會資本參與城市公用設施投資運營，就成為拓寬城鎮化融資渠道的可行方法。而城鎮化項目又分為純公益性、盈利性等不同性質，這就需要設計差別化的融資模式與償債機制，以實現投資效率的最大化，同時降低投資風險。

　　對此，多個試點城市已在試點工作方案中進行了部署，比如大連市提出，在政府設立市級股權投資引導基金基礎上，與市場化的大連城鄉一體化建設發展基金組合實現放大效應。云南省大理市表示，設立專門的城鎮化投資引導基金和城鎮化投資基金，鼓勵發展私募股權投資基金。

　　由此可見，將社會資本引入新型城鎮化項目，引導各類市場化主體參與城市基礎設施建設和運營，是建立多元化的投融資體制的重要著力點。城鎮化是一項長期的系統性工程，不僅僅在于要找到項目建設的資金來源，更在于未來公共投資項目運營以及相關債務的可持續性。通過多點開花的試點，可以為其他地區提供成熟經驗。

　　與化解地方政府風險相結合

　　“新型城鎮化中的融資安排，體現出與化解地方政府風險相結合的思路”，蘭日旭分析。

　　以往的地方投資通過融資平臺舉借的債務主要來自于金融體系，使風險過度集中在銀行。業界一直在擔心我國會不會爆發區域性的金融風險，原因就在于規模龐大的地方債務，而試點方案明確要求要把地方政府債務納入全口徑預算管理。這對控制地方債務總量規模以及地方融資平臺的行為具有強約束，也是財稅體制改革的重要內容。

　　事實上，我國政府整體債務率并不高，按照審計署公布的數據，截至2012年年底，全國政府負有償還責任的債務余額與當年GDP的比率為36.74%，遠低于國際上通行的60%的負債率控制標準參考值。但是我國地方債務的期限錯配嚴重，且已進入了集中還款期。上世紀90年代初的分稅制改革后，中央與地方政府的財權進行了劃分，但是事權并沒有與之對應。增值稅和所得稅中的大部分劃歸了中央財政，地方缺乏主體稅種，導致了部分地區在投資支出上過度依賴土地財政和中央轉移支付。

　　此次城鎮化試點選取了東、中、西部的不同地區，既有財政充盈、市場化籌資機制較為完善的沿海城市，又有財力較弱的西部后進地區。這是針對各地區經濟發展水平的差異性，使試點經驗具有可推廣價值，以有序推進新型城鎮化。

　　為引入社會資本鋪路

　　“從試點可行性來說，很多地區的市政項目都已在PPP、BOT、TOT模式上進行了探索，操作模式已經成熟。”蘭日旭認為，但把社會資本引入城鎮化項目，關鍵要解決一個難題，就是防止地方政府把項目的收益內部化，注重政府與社會資本收益分配的可持續性。這依賴于政府轉型以及簡政放權的持續推進。

　　有分析認為，經過多年的中央財政大規模地投向“鐵公基”等基礎設施后，未來地方投資的重點將會向公共服務設施轉移，這類項目大多具有一定的盈利性，社會資本參與的積極性較高，地方政府應當在投資份額、收益分配、履約保障以及補償機制上進行設計，同時通過政府信息的公開化、制度化吸引社會資本。

來源：金融時報

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