地方融資平臺前路迷茫 關了后門前門開口太小

　　素有“經濟憲法”之稱的預算法終于“修”成正果。

　　8月31日下午，十二屆全國人大常委會第十次會議閉幕。會議表決通過了全國人大常委會關于修改預算法的決定，并重新頒布修訂后的預算法。新法將于2015年1月1日起施行。而此次修法一個最大的焦點無疑是對于地方政府舉債如何規定。

　　多位專業人士對《華夏時報》記者表示，新修訂的預算法關于地方債的條款略顯保守。“修法后雖然允許地方政府發債，但審批權限仍然放在國務院，而且加強了舉債主體、用途、規模、方式等前置審批條件，未來真正意義的地方政府自主發債還有一個很長的過程。”城市投融資專家丁伯康說。

　　限額發債

　　預算法提上修法議程，最早可以追溯到2003年的十屆人大立法規劃。11年來，起草單位幾經變化，草案也數易其稿，如今終于瓜熟蒂落。

　　原預算法共計79條，8月31日，新修訂通過的預算法增加到101條，公眾關心的諸如“全口徑預算”、“預算公開”、“三公經費”、地方債管理、預算審查等問題，修訂后的預算法對此都有回應。

　　修訂后的預算法如各界預期有條件地放開了地方政府發行債券。此外，還明確了除國務院批準的政府債券，地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務。同時規定，地方政府及其所屬部門不得為任何單位和個人的債務以任何方式提供擔保。

　　9月1日，財政部部長樓繼偉在《人民日報》撰文表示，為規范地方政府債務管理，按照疏堵結合、“開前門、堵后門、筑圍墻”的改革思路，新預算法增加了允許地方政府舉借債務的規定，同時從五個方面舉債主體、用途、規模、方式以及控制風險作出限制性規定。

　　樓繼偉認為，這樣既堅持了從嚴控制地方政府債務的原則，又適應了地方經濟社會發展的需要，從法律上解決了地方政府債務怎么借、怎么管、怎么還的問題。

　　中國人民銀行研究局首席經濟學家馬駿接受《華夏時報》記者采訪時表示，在地方政府債務管理方面，這次修訂后的預算法是一個有里程碑意義的突破。新的預算法標志著以透明、規范的地方債逐步替代地方平臺融資模式的改革已經全面啟動。

　　此前，業界對地方政府發債有三種預期，一種是限額管理，一種是空間管理，還有一種是完全自主發債。新預算法對舉債規模的規定，相當于明確了限額管理的取向，體現了在理念上開放、行動上相對謹慎的宏觀審慎原則。

　　國務院發展研究中心宏觀經濟研究部巡視員魏加寧則主張地方政府自主發債。他近日對本報記者表示，允許地方政府自主發債就會失控的擔心是一廂情愿的。市場會“用腳投票”，如果某地方政府負債率已經很高，而且對舉債多少、干什么用，以及如何償還等問題都說不清楚就發債，是不會有人買的。相反，只有允許自主發債，地方人大、金融中介機構以及廣大投資者等監督約束機制作用才能有效發揮。“限額發債恰恰表明中央對地方債務的背書，容易引發道德風險。”

　　“法律允許地方政府發債，同時審批的前置條件比原預算法增加了。”丁伯康認為，此次修法在地方債方面略顯保守，可能是決策層認為目前的監管機制尚不完善，地方自主權太大會增加風險。

　　置換存量

　　雖然地方債的發行依然受到嚴格的限制，但“開前門、堵后門”的制度意義依然為各方重視。

　　馬駿表示，用地方債替代傳統的融資平臺模式，可以明顯降低地方政府面臨的期限錯配和由此帶來的流動性和違約風險，同時將大大提升地方債務融資的透明度，便于民眾、地方人大和上級政府的監督。

　　中國人民銀行南京分行行長周學東認為，當前，我國的地方政府債務風險在于短期而非長期、在于流量而非存量。地方政府負債期限遠遠短于投資回收期限，負債期限均值大約為3.5年，而投資回收期限長達十多年，二者之間差距之大超出國際水平。

　　官方統計顯示，在地方財政收入放緩、支出剛性增加的背景下，今年迎來地方債償債壓力最重的一年，地方政府負有償還責任的已到期債務占到債務總余額21.89%，金額達23826.39億元。

　　此外，據2013年全國債務審計報告，政府負有償還責任的債務中，舉債規模最大的一個主體就是融資平臺公司，共舉債4.07萬億，占比達37%。2013年國家審計署審計的融資平臺公司達到7170個。有城投公司管理人士告訴記者，城投債的年利率大約7%，而通過信托方式融資的成本甚至高達11%-12%。

　　8月27日，樓繼偉在作《國務院關于今年以來預算執行情況的報告》明確提道，“對高成本融資的存量債務，允許地方申請發行地方政府債券置換，降低利息負擔，優化期限結構。”

　　置換存量高息債務，優化期限結構被看作是化解地方債風險的利器。然而與存量的地方債相比，正式的地方政府債券只占很低比重。2014年，國務院批準的地方債券總的發行規模只有4500億元，遠遠低于今年到期債務額度。

　　此外，新發行的地方政府債券有多少能用在置換舊債上尚存疑問。記者查閱2014年國務院批準的10省市政府債券自發自還試點的招標文件發現，發債募集資金將主要用于保障性安居工程、社會事業、交通基礎設施、資源環境等方面，包括新建項目和在建項目的后續融資，很少明確表示用于存量債務的還本付息。

　　多位專家對記者表示，用政府債券置換高利息地方債技術上并不困難，但預計短期內地方政府債券規模仍然受到嚴格限制，置換高息債務，化解流動性風險需要較長期的過程。

　　短期沖擊

　　后門即將關上，前門的口子仍然太小，短期內地方政府基礎設施建設投融資會不會受到影響？

　　“這是肯定的！”丁伯康對本報記者說，“政府性投資如果都由地方債券來解決，在現階段和未來相當長一段時間里都遠遠滿足不了城市建設的需要。尤其在一些欠發達地區，地方政府財力本身又不強，將來的城市建設資金問題將更加捉襟見肘。”

　　“有的平臺公司的老總感覺到，接下來的路不知道該怎么走，融資職能剝掉了，但平臺公司本身的資產質量也不高，經營難以為繼，這樣的情況還不在少數。”丁伯康說。

　　長春市一位城投公司高管對《華夏時報》記者表示，自從中央提出剝離平臺公司政府融資功能，目前明顯感覺到全國各地的城市建設投資速度在放緩。

　　丁伯康認為，新預算法對于城市投融資有三個明顯作用，首先是政府性平臺公司市場化轉型；其次是促進政府性投資項目面向社會資本開放，也就是現在財政部力推的PPP模式；第三，將會進一步完善政府和市場的合理分工機制。

　　隨著融資渠道收緊，政府大包大攬的城鎮化模式已經難以為繼。新預算法通過以后，基礎設施和公共服務的公私合作伙伴模式PPP，被地方政府以及相關業內人士寄予很高的期望。

來源：華夏時報

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