擴大金融業準入和業務對外開放

　　中國金融四十人論壇特邀嘉賓何建雄

　　金融業擴大準入和對外開放的客觀背景

　　對外開放是改革和穩定增長的需要。當前中國經濟增速放緩，新的增長動力來自效率的提高，而提高效率則要依靠改革和對外開放來促進競爭。同時，穩定經濟增速需要化解風險，而風險的化解需要通過減少扭曲來實現，減少扭曲也需要對外開放。

　　對外開放是市場發揮資源配置作用的要求。十八屆三中全會中決定了改革的總體方向，一是要構建開放型的經濟新體制，二是要讓市場在資源配置當中起決定性作用。這里的市場既包括國內市場，也包括國外市場。只有對外開放才能使國內、國外的市場主體共同在資源配置中起決定性作用。

　　金融業進一步開放的潛在紅利較大。在中國，工業企業外資占比2-3%，銀行業外資占比不足2%，證券業略高，保險業為4-5%。改革開放以來，非金融部門在引進外資的過程中，曾給予國外主體超國民待遇。而金融部門不但未享受類似特權，還受到諸多限制。這導致資本與其他要素配置的市場化程度相差懸殊。因此，金融業對外開放潛在紅利較大。

　　金融業開放是我國經濟全球戰略的要求。中美以及中歐投資協定談判中，已經決定采用準入前國民待遇和負面清單的原則。這些原則也體現在服務貿易協定TISA、跨太平洋伙伴關系協TPP等協議中。目前，雙邊投資協定BIT的談判開始加速，留給我們的空間和時間不是很多。負面清單的確定有兩個標準：一是是否涉及國家安全和核心利益，二是行業的競爭性。在過去30年中，我們一直將金融行業當成特殊行業，這是需要重新思考的。

　　目前，金融對外開放的條件初步具備。國內準備工作方面，政策框架的風險防范能力有所提高。巴塞爾III的實施，宏觀審慎管理制度的推出，金融監管部際協調會議和存款保險制度的出臺都是重要的進步。同時，近年來中資金融機構的競爭力和抗風險能力都有很大改觀。我國加入WTO的經驗表明，中資金融機構在市場份額、業務規模和本土人才等方面都具有明顯優勢。

　　我國金融業對外資的限制和國際開放做法

　　當前，我國金融業對外資存在多方面的限制，包括：準入限制，比如對開設機構的母公司經營年限、資產規模的限制；股比限制，比如單個股東的持股比例，外資總占比的限制；業務范圍限制，即對準入后公司業務范圍的限制和要求；業績限制以及其他一些限制，比如吸收貸款的數額要求，同業拆借對實收資本的比例等；對高級管理層的限制，比如國籍要求等。其他國家也有要求，但主要是從審慎監管角度出發的，與我們這樣行政式的限制理念不一樣。

　　在金融業開放中，我國同樣面對來自其他國家的要求。目前世界金融業開放的新趨勢是準入前國民待遇和負面清單。在美國的BIT實踐中，負面清單的要求主要包括三個方面：首先是可從中剔除不符措施，但不可加入新的不符措施；其次是締約方保留加入新的不符措施的權利；最后是只列金融領域不符措施。預計今年我國的不符措施要列出來，BIT基本會形成一個負面清單，所以時間緊迫。

　　金融業開放的目標和路線圖

　　金融業整體很難被列入負面清單。金融業并不直接關系國家安全，與國防軍工這樣的行業有本質區別；而且金融業屬于競爭性行業。從這兩個標準考量，將整個金融業全部列入負面清單不可能。當然，有可能將金融業中的個別部門單獨分離納入負面清單。

　　開放的目標是要實現五個轉變：從重審批到重監測，從事前監管到事后管理，從行為監管到主體監管，從有罪假設到無罪假設，從正面清單到負面清單。開放的路線圖可以分為三個階段：第一階段是建立“準入前國民待遇+負面清單” 管理模式，同時清除“玻璃門”限制措施；第二階段是逐步縮短負面清單，用審慎監管代替準入和業務限制；第三階段，將金融業完全從負面清單中移除，取消金融業準入和業務限制，實現審慎監管的管理模式。

　　金融業開放需要澄清幾個問題。首先，金融業對外開放不等于放松準入標準。很多人認為，金融業一旦放開，準入標準就會降低，這是一個誤解。放開后的準入標準可能會更高，只是不再分主體國籍。其次，提高準入標準不等于歧視外資。如上所述，開放的標志是一視同仁。再次，擴大金融業準入和業務開放不等于資本賬戶的開放。準入不見得是資本賬戶開放，只是允許機構可以從事相關業務，兩者并不相同。最后，從中國國情出發，主動開放優于被動開放。很多國家的開放是被迫的，被動的開放大多伴隨著高昂的成本。因此，中國目前有空間，有條件，主動開放可能是最理智的。

　　金融業進一步開放的具體建議

　　在市場準入方面，首先要放開年限要求。比如，建議將類似“設立外商獨資銀行：在華已設立代表處2年以上”、“申請設立外資保險公司：經營保險業務30年以上，在華設立代表機構2年以上”的規定取消，以審慎監管指標是否達標作為準入標準。其次是資產要求，如果內外主體一視同仁，對外可能會隨著內部的進一步開放而放開，比如允許民營資本成立小型金融機構。由此，可以遵循短期內與中資一致、長期取消資產要求、以監管指標作為準入標準的方式實現開放。最后，持股比例方面，短期內可以將外資持股上限擴大至50%，中期可進一步擴大至多數51%以上，最終取消股比限制。

　　銀行業的國民待遇：首先在企業和個人業務方面，應取消對外資銀行業務范圍的限制，應當給予外資子行國民待遇，對分行可以實行更嚴格的審慎監管標準。其次，對其他金融機構的業務方面也應給予國民待遇，以審慎監管代替業務限制。分行可不給予國民待遇，監管可更嚴格。這一原則同樣適用于金融市場業務，如債券承銷等。

　　證券業的國民待遇：首先應放開設立外資獨資公司的限制。對經紀、自營業務，獨資和合資公司應享受國民待遇，以審慎監管代替業務限制，對分公司、分機構可存在必要限制。承銷、保薦業務目前沒有限制。資產管理、投資、咨詢、顧問等業務更應盡快放開，對獨資、合資公司給予國民待遇，以審慎監管代替業務限制，對分公司可存在必要限制。

　　保險業的國民待遇：總體來看，保險業的開放程度高于銀行業和證券業，人身保險、財產保險、再保險業務已經放開。保險經紀和法定保險也應給予國民待遇。當前法定保險僅開放了交強險，其他險種方面，一定程度的開放也會把好的做法帶進來。

　　此外，最惠國待遇方面，除針對我國港澳地區的特別政策外，對所有外國金融機構給予一致待遇；業績要求方面，不設立針對業務資金來源和業務對象所在地的限制，相關管理措施以審慎監管要求代替；高管條款方面，放寬對金融機構中擔任經理層職務人員的國籍限制。如某些與業務無關的任職資格要求客觀上可能導致國籍限制，應予以修訂。

　　最后，金融業進一步開放的風險控制和監管措施可以包括以下幾點：建立和健全外商投資國內金融業的國家安全審查機制；繼續完善逆周期的金融宏觀審慎管理制度框架；盡快建立存款保險制度；完善系統性風險評估、防范、預警體系，及金融風險處置機制；進一步加強宏觀經濟管理部門、金融監管機構之間的監管協調。

來源：21世紀經濟報道

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