“土地財政”實非財政 如何破除“土地財政”？

　　如何破除土地財政，不僅被認為是構建樓市調控長效機制的關鍵，也是避免新型城鎮化再走“偽城鎮化”老路的關鍵。要破除土地財政，或者調整中央地方財權事權分配關系，或者開辟地方政府新的財源來取代土地財政。對于前者，政策建議主要是調整分稅制下中央和地方分成比例，提高地方政府的稅收收入；對于后者，政策建議主要是征收房產稅、建立地方政府信用約束下的舉債機制，取代不可持續的賣地行為。

　　事實上，“土地財政”這一概念具有非常大的迷惑性和欺騙性。將“土地”和地方政府“財政”直接聯系起來，給人的感覺是土地出讓收入用于履行地方政府公共財政職能建立社會和市場運轉的基礎秩序、提供公共產品、糾正市場失靈。除了《土地管理法》對土地出讓收入的使用范圍做出明確規定如征地和拆遷補償支出、土地開發支出和城市建設支出等外，近年來國家要求土地出讓凈收益用于水利建設和廉租住房的支出要分別達到10%。

　　但事實上，在沒有納入預算收入管理、支出預算監督缺位和地方政府可以操作土地一級開發成本變相降低土地出讓凈收益的情況下，對土地收入用途的約束基本失效，土地出讓金被套取、擠占和彌補公用經費已經成為常態。

　　即使是土地收入支出的大頭——基建投資高速公路、軌道交通等，盡管名義上屬于政府公共支出的范疇，但近年來各地熱衷于大搞基建項目投資，背后的目的早已背離了公共支出的目的，而且往往是借“公共支出”之名而行做大GDP和稅基、尋租基建項目“招投標”和材料采購利益之實。

　　首先，地方政府之所以熱衷于土地財政支持下的基建項目投資，就是因為土地出讓金是地方政府基建項目的前期投入，相當于項目資本金，沒有這個資本金就無法撬動銀行貸款杠桿。而“政府土地投入+銀行貸款”的基建投資模式是全社會固定資產投資成倍擴張的源頭。本世紀以來，上游資源、原材料和零部件等、中游裝備制造、建材和鋼鐵等和下游家具裝飾、家電、紡織全產業鏈固定資產投資顯著增長，投入產出表的系數顯示，上中下游全產業鏈擴張與基建投資擴張的相關系數達到0.8。即使是低地價或免地價的土地出讓，不但可以建設工業園區和做大GDP，也是招商引資的籌碼，有利于做大稅基和短期內的稅收收入。

　　其次，各地之所以熱衷于大搞基建項目投資，背后的另一個目的是基建項目投資“招投標”和材料采購領域中的利益輸送。政府主導基建項目“招投標”和材料采購領域中的“暗箱操作”和不透明，已經成為近年來政府設租和尋租的“重災區”。

　　就算土地出讓支持的基建投資本意在公共支出，但由于政府投資決策效率較低、項目投資可行性研究流于形式，很多項目無法有效地滿足公共服務需求。例如，近年來各地熱衷于城市廣場、會展中心、博物館等大投入、地標式或城市新高度建筑的建設，而對教育、醫療、住房保障等供需缺口大的公共服務設施供給卻投入不足，城市居民上學難、看病難、住房難的問題長期得不到解決，社會保障的缺口遲遲得不到彌補。

　　因此，將“土地”和“財政”聯系起來的說法，不僅掩蓋了地方政府追求土地出讓收益的真正原因，而且助長了地方政府借分稅制下，通過中央地方財權事權不對等尋求土地出讓收入的動機。

　　所謂土地財政，并非是地方政府履行公共職能時存在收支缺口，被迫轉向土地出讓收入，而是在地方政府財政支出領域和支出效率考核的監督機制缺失的情況下，由于GDP政績考核和自身利益的驅動，財政支出規模完全失控，倒逼地方政府四處尋求可支配收入。由于土地出讓具有成本低、價值大、能撬動銀行貸款、啟動項目投資、拉動固定資產投資和促進GDP短期增長等特點成為最佳選擇。如果不建立人大和社會各界對于地方政府財政支出預算編制和執行的監督考核機制，并嚴格執行這一機制；如果不改變GDP增長的政績考核機制，即使調整中央地方財政分權，或者征收房產稅和發行地方政府債券，也無法遏制地方政府追求土地出讓收益的狂熱，所謂的“土地財政”也就無法破除。

來源：中國證券報

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