新土地管理法亮相征地條例延至下半年

　　修改一部法律的一個條款需要多久？《土地管理法》第4次修訂給出的答案是5年。

　　從2008年被納入全國人大立法規劃，到2009年國土資源部完成修訂草案并報送國務院法制辦，再到去年底《土地管理法修正案草案》提請十一屆全國人大常委會第三十次會議作初次審議，《土地管理法》第4次修訂經歷了長達5年多的時間，而經官方證實的是，本次只是對《土地管理法》的第47條做了修改。

　　《土地管理法》第47條主要是涉及集體土地征收補償標準問題，原來的規定是按被征收土地的原用途給予補償，補償上限是不超過土地被征收前3年平均年產值的30倍，修改后的草案明確了集體土地征收將按照公平補償原則，但對如何計算補償數額并沒有詳細規定，而是授權國務院制定《農村集體土地征收補償條例》下稱《條例》，進一步明確具體的補償辦法。

　　據國土部內部人士透露，目前《條例》的制定已基本完成，此次修改《土地管理法》第47條主要是為了解決《條例》出臺的法律依據問題，這意味著，如果《土地管理法修正案 草案》沒能順利通過全國人大常委會審議，《條例》的頒布也將相應被推延。

　　在去年底全國人大常委會對《土地管理法修正案草案》的初次審議中，由于部分人大代表提出，草案還存在對集體土地管理修改力度太小、征地補償標準設定缺乏細化等問題，使得全國人大法制辦等方面還得對草案做進一步修改，至于修改后的草案何時才能進行二審，還要看全國人大常委會方面的具體安排。

　　上述國土部人士表示，按照正常程序，預計《土地管理法修正案 草案》還要經歷全國人大常委會的兩次審議才能通過，而《條例》在頒布之前，至少會有一次向社會公開征求意見，因此新版《土地管理法》最快也要在6月才能公布，《條例》的頒布則推延至下半年。

　　5年博弈

　　自1986年《土地管理法》出臺以來，有關部門已經對該法進行了3次修改。2008年，《土地管理法》又一次被列入全國人大修法計劃，隨后，國土部組織了專門負責修改《土地管理法》的班子，并明確要將同年10月十七屆三中全會上確定的“創新土地管理制度”內容落實到法律修改中去。

　　2009年6月，由國土部完成的《土地管理法》修改意見稿報送至國務院法制辦。據媒體報道，當時國土部對《土地管理法》的數十個條款都提出修改意見，涉及到集體土地管理改革的，就有保護土地所有權、土地承包權、建設用地使用權、宅基地使用權、抵押權，完善土地確權、登記、發證，以及土地年期和續期等。

　　本報獲得的一份來自國土部政策法規司的資料顯示，在當年完成的修改意見稿中，國土部指出《土地管理法》存在的主要問題包括，對農地征收補償標準偏低、中央與地方事權劃分不合理、違法占用耕地嚴重，并將其主要歸結于責任追究體系不健全、缺少明晰的產權制度、相關制度不配套、缺少經濟調控手段等原因。

　　對《土地管理法》提出的修改思路，除了明確要保護集體土地所有權、承包權、建設用地使用權、宅基地使用權等方面外，還明確應縮小征地范圍、劃定永久基本農田、對保護耕地特別是基本農田的農民給予補貼，實行耕地先補后占制度，允許集體土地進入市場流轉，將集體土地提高至與國有土地同等的地位，把土地出讓收益更多用于對失地農民的社會保障和農村基礎設施建設等。

　　現在看來，這些修改意見涉及到集體土地管理的方方面面，只可惜事隔3年多，最終送交全國人大常委們的《土地管理法修正案 草案》只剩下了一條改動——有關征地補償標準的第47條。究其原因，曾多次參與《土地管理法》修改討論的中國人民大學農業與農村發展學院副院長鄭風田稱，“在此前的多輪討論中，各方都有自己的立場和觀點，討論起來沒完沒了”，修改工作也被迫一拖再拖。

　　國土部政策法規司人士的進一步解釋是，面對各種觀點一直爭論不休，相關部門考慮到當務之急是對當前矛盾較為嚴峻的土地征收補償問題進行規范，才決定先集中精力對《土地管理法》的第47條內容做原則性的修改，而不做大范圍的修訂。

　　在去年底閉幕的全國人大常委會上，國務院法制辦主任宋大涵也對此做出類似的解釋。國務院法制辦決定先修改集體土地征地補償的法律問題，還有一個重要的原因是，溫家寶總理2012年兩會期間，提出制定《條例》是本屆政府任期“一定要做，不留給后人”的一項主要工作任務。

　　據本報了解，在全國人大常委會對《土地管理法修正案草案》的初審中，部分人大代表認為，只對第47條內容做原則性的修改，很難對現行僵化的集體土地管理制度有所觸動；也有代表提出，征地補償標準設定還需要進一步細化，多種原因使得草案在初審中就沒能通過，只能往后推延。

　　事關城鎮化

　　從2008年納入人大立法規劃到去年底全國人大常委會初審《土地管理法》修改草案，外界對相關集體土地征補額度的提高極為關注，有多名國內土地問題專家、法律專家做出了樂觀預測，農地補償費將在現有的基礎上提高10多倍。

　　國土部政策法規司人士表示，網上流傳的“《土地管理法》將修改、土地補償費將提高10倍，以及集體土地與國有土地同地同價、集體土地可自由流轉”等說法，都純屬個別人的曲解、誤讀，甚至存在惡意炒作的嫌疑。

　　對于農地補償的提高額度，國務院發展研究中心副主任韓俊認為，一些專家所謂提高10倍的說法并不靠譜，但他同時也表示，現在土地增值收益的分配，實際上存在兩個偏低，第一個偏低就是整個土地出讓收入當中，農民拿到的份額偏低；再有就是在土地出讓的凈收益當中，用于農村發展的比重太低。

　　韓俊表示，現在很多地方政府都成了一個賣地的大公司，而所賣的基本都是農地，以2011年為例，當年全國的土地出讓總收益為3.34萬億，用于農村發展的支出只占6%。也就是說政府賣了地，把錢大部分都用在城里，只有極少部分是用在農村，對農民沒有多大好處。

　　韓俊認為，現在縮小城鄉差距最難就是破除城鄉二元土地結構，北京大學中國經濟研究中心教授周其仁也明確表示，修改《土地管理法》應該先“明確誰是土地交易主體的問題”，特別是要讓“農民成為集體土地交易的主體”，把不當征用的土地還給市場配置，逐步形成一個“價格機制配置土地”的市場。那時，政府為公益用途實施征地的補償，就有條件“以市價為準”，而不再以法定的、政府定的、抑或專家或輿論定的任何其他補償標準為準。

　　韓俊、周其仁等專家均認為，我國現行的城鄉二元的土地制度、戶籍制度是未來實現城鎮化最大的障礙，如果解決不好集體土地改革、農民轉移市民化等制度問題，未來中國城鎮化有可能出現大量的貧民窟。韓俊稱其為“令人恐懼的城鎮化”。

來源：經濟觀察報

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