房地產調控與土地財政時代的到來

　　在中國的房地產市場的供給諸要素中，最關鍵的要素是土地。土地供給的變化直接影響著中國住宅供應的總量，同時，也決定著住宅供應的結構。當然，整個房地產行業的價格結構也隨著土地政策的調整而改變。我們的住宅建設分為這樣一些層次：保障性住房和商品房；其中保障性住房又包括經濟適用房和廉租房等等；而商品房則包括高端物業和普通住宅。當然，在一個沒有對住宅建設形式進行行政干預的市場中，商品房的這種劃分是沒有什么必要的。問題在于我們的調控政策設立了一些優先原則，而這些原則就必定會對具體各個層次的價格結構造成影響。

　　我們今天稱之為土地財政的現象，當然是建立在中國特有的土地產權制度之上的。按照1982年的《憲法》，我國的土地均為公有，然后再劃分為國有土地和集體所有土地。后者不能自行隨意變更用途，只能通過先轉為國有再出讓的辦法變成住宅、工礦、商服或其他基本建設用地。而在現代經濟條件下，土地影響經濟發展最重要的方面就是其用途的轉移。因此，從實質上說，我們只有一個一元的土地產權制度，政府代表國家成為土地的供給者和最終用益權人。

　　在中國住宅市場改革的早年，土地財政并沒有像今天這樣成為一個顯著的問題，也沒有能給政府帶來每年數以萬億計的收入。從形式上來說，改革初期土地使用權的轉移還帶有很濃重的計劃經濟色彩，行政命令的劃撥和不公開的交易是常態。當然，從政府的角度來看，這就很容易造成土地收入方面的灰色地帶，改革也就主要以改變這方面的狀況為目標。

　　大體上回顧一下2000年以后中國土地制度和政策的變化，我們可以看出來，政策總體上是不斷地收緊土地供給。1999年《土地法》的公布，是一個分界線，此后中國的土地使用就漸漸地轉為在政府的總體規劃和控制之下。當然，政府的政策意圖是要用行政手段調節土地供給，以實現合理地、集約地利用土地。

　　在2004年以前，政策目標的主要方向是實現土地使用權轉讓交易方式的市場化。具體來說，就是清除過去計劃經濟時代殘留的協議出讓的不公開的轉讓方式，代之以公開透明的招掛拍式的土地使用權交易制度。以2001年6月國土資源部發布《關于整頓和規范土地市場秩序的通知》為開端，之后又在2002年和2004年連續出臺相關文件，最終是以國土資源部與監察部聯合通知的形式，確定了我們今天熟知的“8·31”土地大限。中國的所有經營性用地一律采取招掛拍公開競價的方式出讓。

　　這里我們必須要指明的一點是，學界和輿論界有一個一直因襲的普遍觀念，認為是招掛拍制度本身造成了今天的巨額土地財政現實。這種想法是錯誤的，僅僅靠公開競價的方式并不能給地方政府帶來如此龐大的收入。招掛拍的主要作用是消滅了土地使用權轉移過程中的灰色地帶，實現了土地收入歸公。在人們的住房需求給定的條件下，公開競價改變的是作為土地供給者的地方政府與作為土地使用者的開發商之間的分配利益格局。它所實現的是政府的土地賬面形式收入最大化，從而把原來由開發商和部分官員分潤的土地租值，轉變為公開透明的政府財政收入。

　　根本上說，轉讓土地所能實現的總租值，還是由有關的供求情況決定的。這也是為什么前幾年北京的地方官員指明，即便現在不采用招掛拍制度，即便土地的轉讓費為零，房價還是不會降下來。因為每年土地供給的數量就是那么多。而這是與2004年之后土地政策目標的方向轉變密切相關的。

　　2004年前后，中國在與美元掛鉤的匯率制度下，為了守住人民幣與美元的比值，被迫發行了大量貨幣。而這直接帶來房地產市場價格的井噴。這是讓中國的房地產市場（價格）問題真正成為受到普遍持續關注的熱點的開端。而中國的土地政策和房地產市場調控政策，也開始轉變為遏制投機和控制住房價格上漲。以2005年3月的“國八條”為起始，差不多每一年都會出臺土地調控政策的文件，而其基本宗旨都是一脈相承的。總結起來，就是要嚴格規范和控制土地使用權的有償轉讓；加大力度監控土地和房地產市場的運行情況；優先保障經濟適用房和普通商品房用地的供給；加大對投資性住房消費和投機炒作行為的控制等等。

　　從2005年3月的國八條到今年1月的“新國八條”，我們看到的是同樣的精神和目標的一再重申和加強。當然，對于土地供給總量，政策一直是在嚴格地加以控制。其主要原因當然是我國所執行的全世界最嚴厲的耕地保護制度。我們暫不討論耕地保護本身的利弊，僅就其現實影響來說，它的確大大限制了我國土地供給，尤其是住房用地的增加。國土資源部網站的數據顯示，在我國GDP增長迅猛的2005-2009年這五年間，每年住宅用土地的新增供給總量幾乎沒有實質性的增加。這顯然是與大步前進的經濟發展和城市化進程極不相稱的。加上我們的優先保障政策，經濟適用房和廉租房等保障性住房就占去了相當一部分土地，這就讓商品房的土地供給變得更加有限。而優先發展普通商品房的政策，也讓高端物業增長受到更嚴格的管控，我們所看到的各地高檔商品房頻出“天價樓盤”，也就不足為奇了。

　　2005年之后的土地政策方向轉變，其初衷是通過嚴控土地供給來打擊“不良”土地開發商，減少他們土地囤積和投機的機會。當初很多人都在為這一政策歡呼。但是無論是經濟理論還是幾年來市場的現實運行情況，都告訴我們這種想法是多么天真。人們這次同樣用自己的行為否定了自己的錯誤觀念和期望。供不應求的現狀讓人們早早地醒悟過來，投入到對越買越漲的商品房的追逐之中（貨幣供給增加也是一個重要的推動）。當然，正是根源于住宅價格的這種高速上漲，再借助招掛拍制度，各地方政府得以通過公開競價的方式，將其轉讓土地的收入最大化，也就是充分地蠶食由房價上漲所帶來的新增加的土地租值。2010年，我國實現了2.9萬億元的土地財政收入，超出預算113%。這都是住宅用地總量控制和房價上漲的功勞。切記不要以為是成本決定價格，要知道，今年在擴大了土地供給的情況下，上半年地方土地財政收入反而是大幅減少了呢！

來源：中華建筑報 作者：孟祥妲

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