從農村土地確權角度論我國城鎮化

　　我國自1998年首次明確提出城鎮化戰略，之后逐漸上升為國家戰略，在“十二五”規劃中提出“堅持走中國特色城鎮化道路，科學制定城鎮化發展規劃，促進城鎮化健康發展”。我國的城鎮化水平于2011年首次突破50%。根據國際上比較通行的經驗，各個國家在城鎮化率達到50%的時候，都是工業化和城鎮化快速發展的階段。同時，根據Northam對城鎮化過程的S形曲線，城鎮化在進行到25%—60%時會進入加速上升時期。國際上的實踐和理論均說明我國的城鎮化已經進入到了關鍵時期。

　　一、我國現階段城鎮化的特點

　　城鎮化作為一國整體經濟社會結構以及生產生活方式的根本性轉變，是一個逐步積累的過程。但是目前我國的城鎮化，和世界上其他一些國家相比，其發展的國內環境和國際環境都發生了巨大的變化，導致我國城鎮化在發展過程中出現了一些特殊的問題，形成了我國城鎮化獨有的特點。

　　（一）人口的虛假城鎮化

　　在我國，在城鎮居住期限超過6個月的農民工群體都被統計進入了城市人口，但是長期以來，廣大的農民工在工資待遇、社會保障等方面和真正的市民還有很大的差距。他們的家屬包括配偶、子女、父母大多都還在農村，而這些農民工也只是把城市當作掙錢的地方，發了工資就會把錢匯回老家，很少在城里進行消費。2012年我國城鎮化率已經達到了52.57%，但是在這里面就有2.6億的農民工，如果去除這部分人口，我國真正意義上的城鎮化水平可能只有32.57%。

　　（二）土地的過度城鎮化，與農業用地之間矛盾突出

　　與人口城鎮化的虛高相比，土地就呈現出過度城鎮化的趨勢。城市發展空間失控、城市規模無限擴大，存在嚴重的與農業爭地的情況。我國城市規模發展迅速，空間不斷拓展，目前人均占地面積已經達到110—130m2的發達國家水平。長期以往，城鎮化的進程必然加重耕地等農業資源的危機，威脅我國的農業安全。

　　（三）城鎮化過程中行政干預作用凸顯

　　長久的計劃經濟所形成的政府直接干預經濟的習慣使得我國的城鎮化充滿了行政的色彩。無論是近些年興起的新型農村社區、撤村并市、合村并鎮、城中村改造，還是之前就

　　存在的征用農村集體土地建設產業園開發區、撤縣設市、撤縣改區都是典型的政府主動推動城鎮化的行為。

　　（四）與工業化發展不協調

　　土地的過度城鎮化以及政府在城鎮化過程中過多的干預使得我國的城鎮化普遍存在的一個現實問題，就是城鎮化進程缺少相應的產業支撐，與工業化發展極不協調。雖然現在有些觀點認為在我國存在著城鎮化滯后于工業化的現象，其中很重要的一點理由就是第一產業占總產值的比重已經下降到了10%以下，而我國的城鎮化僅僅剛過50%。但是城鎮化內容中很重要的一點就是把農民轉化為市民，使其脫離原有的農業生產活動，所以城鎮化從根本上來講就是城鎮要為農民身份的轉變和勞動力的轉移提供大量的就業崗位。從這個意義上出發，考慮城鎮化水平是否與工業化相適應，首先要衡量的是各個產業就業人數的比重，而非產值比重。目前在我國第一產業從業人員比重仍然占到45%，這說明我國的二三產業吸納更多人員就業的能力還比較有限，工業化對于城鎮化的支撐和引領作用還有待于進一步的提高。

　　二、我國目前農村土地產權制度所存在的問題

　　改革開放以來，我國打破原有的人民公社舊體制，建立了家庭聯產承包責任制，確立了我國現有農村土地產權制度的框架。家庭聯產承包責任制在改革的初期，通過激發農民勞動的積極性，極大的促進了生產力的發展。其總體可以概括為：農村土地的所有權歸集體，經營權歸農民，流轉權歸政府的三權分離的土地權利格局。但是隨著社會經濟向更高層次發展，這種原有的土地產權制度所存在的問題就日益顯現出來了。

　　（一）法律上對于農村土地產權制度認知的模糊

　　目前我國的農村土地產權制度的形成更多的是依靠政治精英的設計來推行的，并沒有經過十分充分的論證和深入的了解，這就造成了現在對于農村土地產權制度認知上的模糊。例如對于承包經營權的性質問題的紛爭就長期存在，有的人主張其應歸屬于債權，依據是其是建立在聯產承包合同基礎之上的。有的人主張其為物權，理由是其代表了農民對土地的直接占有和支配。有的人則主張多元論。性質認知上的模糊就必然導致相關立法上的矛盾與沖突，主要表現在以下幾個方面：第一，既賦予土地承包經營權私人產品的物權屬性，又賦予其社會保障的公共屬性。第二，關于承包土地是否可以流轉在允許和限制之間搖擺不定。第三，既有所謂的“減人不減地”，又以集體成員資格作為承包土地的先決條件。

　　（二）農村土地產權主體界定不清晰，土地流轉中農民處于混沌狀態和弱勢地位

　　農村土地的所有權是集體，由集體成員共享，人人有份，這就會存在單個監督成本過高和收益搭便車的問題，無形中降低了農民參與集體經濟活動的積極性，最后就導致人人都沒份的情況。同時，我國法律規定農村集體土地歸農業集體經濟組織所有，但在現實中農業集體經濟組織、村民委員會和基層黨組織普遍上都是一體的，就造成了村民委員會成為了事實上的農村土地的所有者，而村干部就成了農村土地的代理人。加之法律規定農村土地只有經由國家因公共利益征用，才能轉為非農用地進入市場進行流轉，地方政府對于城鎮化的極大熱情使得征地權被濫用，而作為農村土地實際所有者的村民委員會由于和上級政府之間的行政隸屬關系，難以平等地對土地征用進行談判，另外農民監督積極性的不高和固有的弱勢地位，村務建設不透明，使得廣大農民在征地過程中始終處于混沌之中，對自己擁有使用權的土地卻無法保護。

　　（三）農民所擁有的土地使用權呈現出不完全性

　　由于農民所擁有的農村土地承包經營權與所有權相分離，同時這種承包經營權帶有“人人平等”的土地保障職能，所以其使用權經常表現出一種不完全性：1.支配權的缺乏。例如一些地區為了打造特色產業強制安排農民的種植計劃，使農民無法自主決策自己的農業生產活動。2.缺乏排他性。土地的社會保障職能必然要求只要是集體成員，則人人可以擁有土地。隨著集體人口的增長，人地矛盾必然愈加顯現，導致人地間變動的不一致性。3.流轉受限。在土地依然肩負著沉重的社會保障職能的時候，“任何單位和個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地”，只允許農戶在不改變承包合同的情況下經集體同意后自找對象進行承包。4.安全性較差。雖然目前看來承包期可以無限的向后順延，但是畢竟不是永久歸屬，使得農民在土地的權益上無形中處于劣勢地位。

　　三、農村土地確權對于城鎮化的促進和推動作用

　　農村土地產權制度方面所存在的問題一方面阻礙了土地流轉，制約了農村土地向城鎮用地的正常轉換；同時使得廣大農民在失去土地的時候，難以維護其正當的合法權益。這一切的原因都在于我國農村土地產權不清晰，權利主體不突出，農民的土地使用權受到了人為的種種約束，無法和城鎮土地共享一個市場，“同地而不同權”，“同地而不同價”，其正常的流轉機制受到無情的打壓。

　　現代產權制度包括所有權、使用權、處置權和收益權等。這些權利可以由一個主體來承擔，也可以由不同的主體來分擔。而在現代社會大生產條件下，產權組織關系均表現出分離的趨勢。解決目前農村土地產權制度問題，如果將農村土地所有權、承包經營權等都分歸農戶所有，實際上是回到了小農經濟時代，一切歸農戶。這種情況會導致大量分散的利益主體，難以符合社會化大生產的要求，無法統一城市用地、工業用地，不僅不利于農村經濟的發展，也對城鎮化的推動產生了不利的影響。我國目前農村土地產權制度中，之所以會出現上述的種種問題，歸根結底并非所有權和經營權到底應該統一還是分屬的問題，而是在于農民使用權處置權的不清晰，沒有明確的法律憑證作為保障。

　　通過確權，明確農民的土地權利主體地位，將權益明晰化、具體化，依法保障集體經濟組織享有農村集體土地所有權，農民享有土地承包經營權、宅基地使用權、宅基地上房屋所有權等權利，確定面積，劃清四至，通過確權頒證在法律層面保障農民應享有的土地權利，解決我國現階段農村土地產權制度中存在的問題，對于推動城鎮化具有重要的意義。

　　（一）有利于建立和城市統一的土地產權中心，形成統一的生產要素市場。農村土地確權之后，無論是集體建設用地使用權、土地承包經營權還是農民所居住房屋所有權都會得到相關的法律憑證的書面確認。農民的土地產權有了相應的書面證明，對于推動土地正常合理流轉以及抵押提供了極大的便利條件。在統一的土地產權中心掛牌交易，和城鎮土地平等競爭，充分發揮市場經濟價格機制的作用，真正體現農村土地實際價值，打破城鄉二元土地市場的現狀，實現“同地同權”，“同地同價”。

　　（二）農村土地確權，可以明確農民土地權利主體地位，有效保障農民的合法權益，避免農民成為城鎮貧民。農村土地確權，會使農民成為土地真正意義上的使用者和支配者，激發農民維護自身正當權益的熱情，扭轉農民在城鎮化時土地被占用過程中的被動和弱勢地位。廣大農民充分參與關于土地的各種事項，降低村干部以權謀私的幾率，監督補償款的分配和使用，提高補償標準，不使農民既失地又失錢。土地補償款在很多時候充當了農民向市民身份轉換的一種資本積累，如果土地補償款無法落實或者打了很大的折扣，無疑是將農民榨干之后殘忍的推向了城市。

　　（三）農村土地確權，才能真正意義上實現土地等農業資源向種植能手的轉移，符合現代農業機械化生產的要求。雖然之前在不改變用途的情況下經集體同意可以自找對象進行承包，但可操作性較差，并沒有普遍出現，同時土地權屬沒有相應的法律文憑，農民私自轉包的收益較低，沒有得到應有的對價，動力不足，以致許多地方在農民都出去打工之后會出現大量的土地無人耕種而被撂荒的狀況。而農村土地確權之后，應該允許在不改變用途情況下進行土地的自由流轉，降低了流轉的門檻，土地承包經營的法律憑證必然保障了其流轉收益的合法性，有利于流轉收益的穩定增長預期的形成，進一步激發農民進行土地流轉的熱情。另外種糧大戶也可以積極的通過流轉將小塊的土地變成大塊，將零碎的土地變成完整的土地，便于現代農業機械的統一作業，統一管理。

　　四、為了更好促進城鎮化，農村土地確權過程中的一些政策建議

　　（一）完善農村的社會保障體系，弱化農村土地的社會保障功能

　　依賴于土地而形成社會保障功能雖然對于農民權益的維護具有一定程度上的意義，但是這種保障只是一種低水平的保障。同時肩負社會保障功能的土地不利于提高其利用效率，增加了流轉成本。長期以來城鄉二元結構的社會保障體系對于農民逐漸轉變為市民設置了一道人為的屏障，阻礙了農村勞動力向城市的正常轉移，增加了城鎮化的風險。隨著農村土地確權工作的深入開展，必然無法實現集體土地隨著人口進行動態的調整，會出現大量的新生一代沒有土地的情況。這些人失去了土地這一個天然的保障，唯有統籌社會保障，把農民納入到整個社會保障體系，使農民擺脫對于土地的保障情節，才能有效的促進土地的流轉，同時使農民在從事非農產業時減少后顧之憂。為此我們應建立包括養老、醫療等在內的社會保險體系，探索利用集體土地留存收益為農民繳納社會保險的做法。

　　（二）堅持確權到戶，協調沖突和矛盾

　　堅持將權利落實到每家每戶，明確權利歸屬，是農村土地確權工作的核心價值所在。要以確實權，頒鐵證的勇氣和決心，將農民的權益最大化，維護好。采用先進的測量技術，采取專業測繪和人工丈量相結合的方法，切實開展實地實測工作。對于有爭議和矛盾的土地，要采取尊重歷史和現實的態度，合理協商，避免矛盾激化。健全基層農村土地承包經營糾紛調解仲裁機制，加大對于基層領導干部的培訓。充分尊重農民群眾自身的意見，鼓勵協商調解，堅持讓利于民。

　　（三）積極創造條件實現土地產權的順利流轉，完善包括轉讓、抵押、擔保、贈予等流轉機制

　　產權是市場經濟主體的重要特征，實現要素流轉是市場經濟主體提高效率的有效途徑。土地作為一種重要的生產要素，其流轉是資源要素重新配置的重要方式，對于提升經濟效益，增強經濟質量都具有重要意義。構建流轉平臺，推動包括土地承包經營權、農村房屋所有權等在內的農民財產權的順利流轉。但是為了防止流轉中發生大量農用地轉為建設用地現象的出現，應在流轉前對土地的屬性做出明確的分類，對土地的用途進行一定程度上的管制，農村集體非經營性建設用地不得進入市場。允許土地流轉的范圍突破原有集體的限制，以實現土地價值的最大化，最大限度的發掘土地的生產力，為農民帶來實惠。推動土地產權的物權化進程，構筑包括轉讓、抵押、擔保、贈予等流轉機制。建立嚴格的土地登記制度，規定登記是流轉產生法律效力的必要構成要件。

　　（四）加快推進征地制度改革，構建集體經濟組織—農民代表—政府三方參與的協商機制

　　在集體經濟組織享有農村土地所有權的情況下進行確權，不僅可以有效緩解目前征地過程中農民利益被邊緣化的現象，而且也可以避免將集體土地所有權完全分與農民所導致的利益主體過于分散，難以進行有效的統一和協調，不利于現代化社會大生產和城鎮化的情況的出現。在目前產權制度格局下，集體經濟組織享有所有權，農民享有使用權，政府享有流轉權，三方均是土地的權利主體，只是分屬權利有所不同。對于土地的征用，應建立包括三方在內的完整的協商議事機制，使三方協商成為土地征用合法的一個必要構成組件，保障農民對于征地全過程的全方面了解、全方位參與、全過程監督。

來源：農村經濟

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