用好政策“組合包”“工具箱” 強化旅游產業用地保障

　　進一步優化旅游產業用地政策措施，需要統籌國土空間格局，優化關鍵性政策，形成空間調配與要素集約保障的政策“組合包”與“工具箱”，有效促進旅游產業融合與轉型升級，進一步滿足新業態、新場景與新模式發展合理用地需求

　　國務院辦公廳近期印發《關于釋放旅游消費潛力推動旅游業高質量發展的若干措施》（以下簡稱《若干措施》），從5個方面提出30條措施。在保障措施方面，《若干措施》提出，加強用地保障。進一步優化旅游產業用地政策，依法依規保障旅游項目合理用地需求。鼓勵地方結合城鎮低效用地再開發，推動盤活存量土地支持旅游設施建設。

　　推進旅游業高質量發展、豐富優質旅游供給、建立自然資源管理新制度體系，均對旅游產業用地政策提出了更高要求。落實《若干措施》中關于進一步優化旅游產業用地的政策措施，需要統籌國土空間格局，優化關鍵性政策，形成空間調配與要素集約保障的政策“組合包”與“工具箱”，有效促進旅游產業融合與轉型升級，進一步滿足新業態、新場景與新模式發展的合理用地需求。

　　一是支持旅游業發展用地政策不斷完善。2010年，為破解旅游產業發展用地難題，原國土資源部設立專項研究課題，于2012年會同原國家旅游局啟動旅游產業用地改革試點，著眼于旅游業用地特殊性，探索旅游業用地差別化管理。針對規劃銜接不足、用地政策不系統、旅游新業態用地政策不明等問題，國土資源部會同住房和城鄉建設部、原國家旅游局，于2015年聯合印發《關于支持旅游業發展用地政策的意見》（下稱《意見》），明確一攬子支持旅游業發展的用地政策。

　　《意見》提出，建立有效的規劃銜接機制，按照旅游項目建設時序及時有效落實旅游重點項目新增建設用地；從用地指標、出讓方式與底價等方面細化使用未利用地、廢棄地、邊遠海島等土地建設旅游項目政策，以吸引社會資本投資；針對旅游業用地類型多，生態景觀涉及農用地、未利用地規模大等特點，創新旅游業用地依法實行分類管理制度，減少項目用地成本，與原住民共享旅游發展，創新“點狀”供地；明確部分旅游項目用地的規劃用途和用地分類，規定可按法定旅游用地的供應方式、價格、使用年限的情形；針對業態豐富、投資多等特點，多方式供地，鼓勵以長期租賃、先租后讓、租讓結合方式供應旅游項目建設用地，以降低旅游項目用地成本；《意見》還明確了鄉村旅游、自駕車、郵輪游艇、文化和研學等業態用地政策；提出加大旅游廁所用地保障措施；強調做好確權登記，建立部門聯動與共同監管機制，嚴格旅游業用地供應和利用監管等舉措。

　　《意見》印發前后，有關支持電影發展、停車場規劃與用地、自駕車旅居車旅游發展、冰雪場地設施建設、鄉村旅游發展提質升級等旅游產業關聯的用地政策紛紛出臺。2019年，上述相關政策匯入《產業用地政策實施工作指引》（2019年版），形成了相關更寬泛的產業用地政策工具包。2022年，文化和旅游部、自然資源部等部門聯合印發《關于推動文化產業賦能鄉村振興的意見》，明確了文化產業賦能鄉村振興涉及的相關用地政策。隨著我國旅游產業快速發展、文化與旅游產業融合，國家和地方不斷完善支持文化和旅游發展用地政策體系，加大產業要素保障力度，以滿足產業用地的合理需求。

　　二是保障旅游產業高質量發展用地政策優化重點。隨著自然資源資產產權、國土空間規劃體系與空間開發保護管控、自然資源有償使用和補償機制等一批標志性、基礎性改革舉措落地，由土地用途管制轉向整個國土空間用途管制，自然資源管理新“四梁八柱”制度誕生。旅游產業發展需要與新制度接軌，優化用地政策，建立國土空間調配機制和要素保障方式。

　　其一，有效銜接國土空間規劃體系，合理配置旅游產業發展空間和項目用地時序，堅持“項目跟著規劃走，土地要素跟著項目走”，納入國家和省級清單的旅游重大項目用地，由自然資源部配置計劃指標，地方統籌一般項目，按照進度加快、標準不降的要求，做好旅游項目用地組卷報批，依法依規保障旅游項目合理用地需求。

　　其二，將旅游產業高質量發展與自然資源新制度聯動。旅游業發展與國土空間開發格局及用途管制關系密切，要把生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界作為調整旅游產業結構、業態發展規劃和產品設計不可逾越的紅線，借助自然資源資產產權、國土空間規劃體系與開發保護用途管制、自然資源總量管控與有償使用和補償機制等新制度舉措，促進旅游產業布局調整和產業升級，節約資源和保護環境相協調。在嚴格生態空間保護制度基礎上，支持依托自然資源生態空間（國家公園、自然保護區、風景名勝區、森林公園、濕地公園、沙漠公園、地質公園等）發展生態旅游。

　　其三，不斷完善和優化新業態、新場景及產業融合中空間功能與土地用途復合的用地政策，規范利用盤活存量建設用地實施“點狀”供地。完善海島旅游用地政策，因地制宜打造美麗田園、景觀農業、農耕體驗、休閑漁業、戶外運動等業態。支持推動露營及房車營地、康養旅游、工業旅游、海洋旅游等業態健康發展。強化旅游產業重點發展地區的確權登記發證，完善土地二級市場，支持盤活閑置旅游項目、引入旅游類基礎設施不動產投資信托基金。

　　其四，用好政策“組合包”與“工具箱”。2023年，自然資源部辦公廳印發《支持城市更新的規劃與土地政策指引（2023版）》和《鄉村振興用地政策指南（2023年）》，結合《產業用地政策實施工作指引》（2019年版），多維度提供用地政策“組合包”與“工具箱”，可支撐不同空間尺度下旅游產業規劃和項目用地的政策供給，促進實施文化產業賦能鄉村振興和城市更新、培育鄉村旅游集聚區、打造旅游休閑城市和街區、開展歷史文化名城名鎮名村建設和歷史建筑保護利用、完善文化和旅游公共服務設施和體系。（姚麗　　作者單位：中國國土規劃院）

　　轉自：中國旅游報

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