未來我國能源政策的演變及趨勢

　　能源政策是能源行業最核心的問題。所謂能源政策，是指一個國家或國際組織圍繞能源生產、供應、消費所制定的一系列方針和策略,涉及到產品價格、經濟發展等多方面。我們知道，能源問題并不是孤立的，而是與國際安全、國家戰略密切相關。能源政策是國家處理和解決能源問題的基本手段，關系到國計民生和經濟發展，是國家政策制度體系的重要組成部分。政府促進能源發展的政策需求,包括制度環境的變遷、行動團體的缺失、政府的領導者對能源預期收益的認識發生了變化等制度需求。在制度需求層面，政府可以運用自己的力量促進相對產品和要素價格、技術、市場規模等因素的變化,從而影響制度變遷;在制度供給層面,政府可以利用自身的優勢,以較低的成本快速地實施制度供給,解決能源政策制度短缺的問題。

　　能源戰略問題一直是世界各國普遍關注的重要問題。制定合理的能源政策是實施能源戰略管理的重要環節。石油危機以后，美國通過相關政策推動能源戰略轉型，逐步實現了能源的供給安全和使用安全。從其政策制定和實施的歷史經驗，不難發現，能源立法是保障能源政策順利推行實施并取得預期效果的依據和保障。特別是《2005美國能源政策法案》的出臺，標志著美國21世紀初期的能源政策發生重大演變，降低能源供應的國外依存度、增加國內能源供給多元化、節約能源以及大量使用清潔能源的核心思想被確立為未來相當長時期內美國能源政策的主軸。美國《2005國家能源政策法案》是美國政府在現代國際能源市場與格局發生重大變化等背景下,審時度勢,對國內能源政策進行完善,以保障國家安全和可持續發展。2007 年美國總統布什簽署《能源獨立和安全法案》拉開了美國能源改革的序幕。 不同于《2005年能源政策法案》，該法案更加注重節能和可再生能源推廣，對美國國內的節能技術研發和生產投入起到了重要推動作用。2008年,隨著金融危機不斷蔓延,美國經濟增長速度急劇下滑:2008年第3、4季度GDP都是負增長,美國經濟步入衰退。為此,奧巴馬新政府提出一項財政刺激計劃,最終于2009年2月12日經參眾兩院協商形成了規模達7870億美元的刺激經濟方案—《2009年美國經濟復蘇與再投資法案》American Recovery and Reinvestment Act of 2009，把發展新能源和可再生能源、提高能源使用效率并推動能源結構的調整作為奧新政府促進美國經濟復蘇和創造就業的最重要的舉措之一。2009 年6月26日，美國眾議院通過了《2009年美國清潔能源與安全法案》The American Clean Energy and Security Act of 2009提出了以發展新能源為核心，進一步推動節能和提高能效的能源戰略框架。奧巴馬政府希望減少石油消費，增加可再生能源，減少二氧化碳排放，這可被視為當前能源更新換代過程中最具雄心壯志的能源政策。奧巴馬政府前所未有重視新能源產業發展，并被列入國家發展戰略高度審視。在遭遇金融危機的嚴峻形勢下，新能源政策是其在經濟領域變革的核心。奧巴馬政府認為，短期內，新能源政策可以創造新的經濟增長點;從長遠來看，可以幫助美國降低甚至是擺脫對國外石油的依賴，并在清潔能源領域占領技術制高點，繼續使美國在世界經濟中占據主導地位。可見，奧巴馬“能源新政”的核心理念是，實現美國的“能源獨立”，確保美國的能源安全。這一“能源新政”有四大支柱：節能增效、新能源開發、智能電網研發、應對氣候變化。其戰略目標是：通過發展節能技術，提高能源利用效率，改變對能源浪費無度的生活方式，實現能耗的實質性減少;通過開發新的可再生能源，擺脫對不可再生化石能源的嚴重依賴，實現能源的可持續發展;通過互聯網技術與超導技術的相互結合，實行輸電網絡的智能化調度，確保國家電網的安全運行，實現輸電損耗的大幅減少;通過節能減排，發展低碳經濟，減少溫室氣體排放，在應對氣候變化領域恢復美國的道德形象，實現對應對氣候變化全球領導權的掌控。奧巴馬能源新政的真正戰略意圖在于改變國際資源的分配體制，造就一個達數十萬億美元的新型產業，大量增加國內就業需求，拉動美國經濟再次崛起，實現美國從消費社會向生產社會的轉型，徹底改造美國的生產方式和生活方式。總之，美國能源新政策是一個以能源結構變革為先導的經濟全面復興計劃，對世界經濟、政治和社會各個層面都有廣泛影響。奧巴馬政府視新能源政策為美國繼續引領世界的一項重要國家政策。

　　能源政策是日本經濟政策的核心部分。日本之所以能夠成功地解決能源問題，成為世界經濟強國，其能源政策發揮了重要的作用。日本國內能源極其匱乏，但其通過在內政和外交上的政策設計和制度安排，合理舒緩與釋放了能源的“供應約束”、“結構約束”、“地緣政治約束”、“環境約束”、“價格約束”，并取得世界第二經濟強國的地位。這一事實，不僅挑戰了“能源對外依存度高則風險度高”的絕對化認識，還進一步論證了“一國的能源稟賦與其經濟發展水平并不能直接等同”、“能源約束是可以通過政策設計進行解決的”的觀點。二戰以后，特別是二次石油危機之后，日本政府通過制定、調整和實施能源政策，在日本這樣一個能源資源缺乏、能源對外依存度極高的國家，建立了確保能源穩定供應的能源體系，并在節能技術及應用、新能源開發技術、能源國際合作等方面取得了舉世矚目的成就。進入2 1世紀，亞洲各國的經濟快速發展，能源需求激增，各能源消費大國努力通過各種途徑搶奪石油、天然氣等能源資源;主要產油國的石油產能不斷下降，以石油為代表的國際能源價格飆升，同時在資源國出現了強化資源國家管理、限制外資進入等傾向，國際能源供需形勢十分嚴峻。2011年的日本核危機事件使全球各國深刻認識到核能是一把“雙刃劍”，開始更加注重發展可再生能源，可再生能源或將接替核能成為今后世界新能源格局中的主力軍。根據新的形勢，日本政府開始了新一輪能源政策的調整：能源政策的制定更加著眼于長遠;政策重點又重新轉移到確保能源穩定供應上;著力完善能源儲備，建立能源應急體系;強化全方位能源國際合作，推進國際能源與環境合作。

　　歐盟的能源政策制定和執行都有別于單一國家。歐盟能源政策的制定，包括部長理事會決策模式、共同決策程序模式和歐盟委員會決策模式三種形式，具有多層次決策和權力制衡、成員國略占權力優勢的特點。歐盟的能源政策執行，則具有明顯的雙主體特點。歐盟委員會代表歐盟執行統一的對外能源政策，并監督歐盟內部能源政策的執行。歐盟各成員國是歐盟能源政策的具體執行者。20世紀90年代以來，歐盟能源政策中的一體化因素日益加強，超國家主義的成分隨著統一能源稅的征收、能源環境標準的實施以及統一大市場的穩步發展正逐漸加強歐盟能源政策的共同色彩。近年來歐盟通過實施電力和天然氣領域的自由化改革、加強共同對外能源政策的協調以及嚴格執行與能源政策相關的環境政策等措施，能源政策正逐步走向一體化。歐盟能源政策的制定和實行從總體上取得了較大的成效，基本上滿足了成員國獲得持續穩定、廉價環保的能源供應，保證了經濟的可持續發展。歐盟共同能源政策的實踐，是對整個歐洲一體化進程出現的阻礙與分離傾向的內部制衡，對內逐漸整合各個國家的利益，使歐盟這個超國家機構真正實現其設立時的本旨。對外則統一各成員國的口徑，積極為歐洲利益實踐共同的外交政策，在國際上踐行歐盟本身的影響力。

　　世界各國在經濟發展中遭遇到的能源短缺、環境污染等問題日益突出,進而意識到發展新能源產業的重要性和必要性。能源緊張推高市場油價必然會引發各國不同程度的能源危機，產油國鼓勵開采政策不斷加強，但通過關稅等政策增加財政收入，保護本國能源安全仍然放在首位，能源匱乏的消費大國加速尋求新的能源出路，加大對核能、風能、生物質能等新能源的開發與利用對經濟的轉型與發展至關重要。尤其是2008年國際金融危機爆發后，面對經濟急劇下滑和新增長點缺失的困境，加之全球變暖問題日益凸顯，發達國家開始將能源安全和經濟復蘇、氣候變化統籌考慮，突出對節能增效技術和新能源產業發展的支持。

　　在世界上任何一個國家和地區，無論是發達國家還是發展中國家，無論是身處何種政冶體制，無論是擁有自由開放的能源市場還是以計劃為導向的能源市場，能源政策和戰略的制定、能源價格及價格體制的確定都是從政者最優先考慮的問題。然而，能源政策的制定是一個非常復雜的過程，主要是因為能源政策的社會影響廣泛、行業部門之間協調困難、利益集團的訴求不同以及相關市場信息的不對稱性。

　　任何能源政策的制定歸根結底都受到現實能源約束以及社會能源觀念的影響。人類每一次能源時代的變遷，都伴隨著生產力的巨大飛躍和人類能源觀念的變革。兩次工業革命帶來的不僅是經濟社會的巨大進步， 同時伴隨著傳統化石能源的大量消耗和生態環境的破壞，世界范圍內先后興起的人類中心主義思潮、自然價值主義思潮和生態中心主義思潮對各國能源政策的制定和實施產生了深遠影響。氣候變化影響以及生態中心主義思潮的興起，直接批判了近代科學主義世界觀對自然界的漠視和掠奪，促使人們采取更加有效的手段來維護生態環境的平衡和發展。特別是，石油危機爆發以后，現實的能源約束和世界范圍內興起的自然價值主義思潮直接催生了各國能源政策的涌現;而隨著生態中心主義思潮的興起，當前越來越多的國家開始注重發展新能源。新能源作為現代能源和可再生能源,代表著能源未來發展的方向,是一種關系到我國經濟發展全局的戰略性新興產業,有著巨大的發展潛力和產業引力效應。從未來能源政策的發展趨勢看，發展新能源技術將是人類解決生態危機、提高掌控自然環境能力的必然選擇。為解決能源供應短缺、環境破壞問題，緩解國際環保壓力，大力發展新能源并采取相應的法律與政策措施已經成為世界各國的共識。

　　伴隨著中國改革開放的進程，中國能源政策的研究、法規的制訂和實施，走過了一條逐漸系統化、規范化、合理化的發展道路。從上世紀80年代至今，能源界的專家學者,始終立足國情，緊緊把握“能源為經濟建設服務、為可持續發展服務”的主題,為政府決策部門獻言獻策，貢獻專長,為國家能源政策的實施和完善發揮了重要作用,有力地保障了國家經濟持續、健康發展。

　　中國國務院新聞辦公室2012年10月24日發布白皮書《中國的能源政策》稱維護能源資源長期穩定可持續利用，是中國政府的一項重要戰略任務。中國能源必須走科技含量高、資源消耗低、環境污染少、經濟效益好、安全有保障的發展道路，實現節約發展、清潔發展和安全發展。中國能源政策的基本內容是：堅持“節約優先、立足國內、多元發展、保護環境、科技創新、深化改革、國際合作、改善民生”的能源發展方針。2013年3月，《國務院關于提請審議國務院機構改革和職能轉變方案》將現國家能源局、國家電力監管委員會的職責整合，重新組建國家能源局，從國家戰略和國家安全的高度調整國家能源局職能，完善能源監督管理體制，統一管理和協調煤炭、電力、石油、天然氣等傳統能源及風能、太陽能、生物質能等新能源產業的發展，并將從能源供給、能源消費、能源環境、能源安全四個方面制定了一系列政策措施，力求實現科學管理、綜合管理、系統管理，提高國內能源管理的效率，增強在國際能源合作中的話語權。

　　政府的政策引導是能源行業加速創新能力的助推劑。能源政策對經濟增長影響的作用鏈條是：能源政策—企業預期—生產投入—產出效益—帶動效應—經濟增長方式。今后一段時期，中國仍將處于工業化、城鎮化加快發展的階段，發展經濟、改善民生的任務十分艱巨，能源需求剛性特征以及能源稀缺能源價格走高和環境問題應對氣候變化日益凸顯,中國需要調整能源戰略，改變以前簡單地從能源供給側考慮滿足能源需求,將節能作為滿足能源需求的一個組成部分;改變僅受資源約束的能源供需增長和能源結構戰略規劃,將CO2排放作為滿足能源需求的約束;改變僅從能源供給側考慮能源安全;各能源行業的戰略規劃必須站到整體能源的高度,改變以往各行業單獨進行戰略規劃。

　　中國能源政策取向經歷了從自給自足到多元互補，再到節約高效的三個階段。過去三十余年能源政策的調整與完善為中國經濟持續三十余年的高速發展提供了強有力的支撐。中國能源政策未來走勢是短期內強化節能減排指標的約束效力，中長期內構建較為穩定的國際能源供應體系和更加合理的國內能源價格機制。中國能源政策的制定和實施應從國家戰略的高度設計科學合理的中國能源戰略;注重和加強能源戰略規劃，提高能源政策的科學性;注重和加強經濟結構調整，積極應對全球氣候變化;注重和加強新能源技術研發，搶占世界新能源技術控制權;注重和加強節能減排制度建設，推動節能減排工作落到實處;從實質上掃除民間資本和民營企業進入國際能源市場的障礙，讓更多的民營企業進入國際能源市場;等等。

來源：中國能源報

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