加強政策引導 大力促進可再生能源健康發展

　　可再生能源是重要的戰略性新興產業，具有資源分布廣泛、開發潛力大、環境影響小、可永續利用的特點。當前，加快開發利用可再生能源已成為國際共識，我國可再生能源產業已進入新的發展階段，面臨更深層次的矛盾和體制機制束縛，必須借鑒國際經驗，加強政策引導，創新體制機制，破解產業發展面臨的難題，推動可再生能源產業持續健康發展。　　

　　一、全球主要國家在可再生能源方面的政策

　　到2012年底，全球可再生能源發電裝機達到14.7億千瓦，約占全部發電裝機的26%，其中水電10億千瓦、風電2.8億千瓦、光伏1億千瓦。2012年，全球可再生能源占能源消費比重約19%，可再生能源發電量占全部發電量的21.7%，可再生能源在能源發展中的重要性日趨明顯。

　　目前，全球近130個國家制定了相應的政策措施支持可再生能源發展，許多發達國家在政策制定、發展模式等方面積累了豐富的經驗。

　　（一）從國家高度制定可再生能源發展戰略目標，明確可再生能源的戰略地位為搶占第三次工業革命先機，許多國家先后制定了能源發展戰略和發展路線圖，明確可再生能源的戰略定位，加快推動以化石能源為主的能源體系向以可再生能源為主的能源體系轉變。歐盟2011年提出了《2050能源路線圖》，明確了2050年歐盟可再生能源占比55%的戰略目標。丹麥提出到2050年完全擺脫化石能源的依賴；德國提出到2020可再生能源電力占比55%，到2050年可再生能源在能源和電力中的占比分別達到60%和80%；美國提出2030年風電在全部發電量占比達到20%；日本提出到2020年可再生能源滿足其20%電力需求的目標。

　　（二）采取靈活多樣的激勵政策，是推動可再生能源產業化發展的最直接和最有效的手段對可再生能源實施激勵政策是國際通用做法，根據不同國情，實施了電價、補貼、稅收等多項激勵政策。

　　價格補貼政策。價格補貼政策是國際上使用最廣泛的激勵政策，直接促進了可再生能源發電市場的迅速擴大。目前，全球共有七十多個國家實施了可再生能源價格補貼政策。德國、意大利、法國等國按照項目規模實施分類的可再生能源標桿電價政策，在市場交易電價的基礎上補貼至標桿價格。

　　并根據技術發展和成本變化情況，建立了較為靈活的補貼標準調整機制。丹麥、西班牙等國家則依據其市場化的電力體制環境，實施了電價補貼政策，對不同的可再生能源技術，執行不同的補貼標準，但原則是確保可再生能源發電項目得到合理收益，鼓勵可再生能源參與市場競爭并具有一定的經濟性。

　　稅收政策。直接的稅收優惠政策也為一些國家采用，如美國采用了生產稅返還（PTC）政策，規定給予每千瓦時新能源發電量一定的補貼額度，可由項目投資者在其上交的稅收中予以抵扣。歐洲部分國家對可再生能源產品實施稅收減免政策等。

　　投資補貼。投資補貼主要用于新能源領域技術研發和示范，以及處于產業化初期的可再生能源產品的市場推廣，如中國實施的"金太陽"工程、美國實施的分布式光伏和地熱項目、日本實施的建筑光伏項目等均采用了投資補貼方式。這種補貼方式在產業初期對盡快擴大市場規模、降低生產成本發揮了重要作用。

　　補貼資金。資金補貼機制是促進可再生能源發展的重要保障。2012年，全球可再生能源的財稅補貼資金接近1000億美元。資金來源主要有兩種途徑：一是在電價附加中征收，德國、丹麥、意大利采用此種方式。德國在終端電價中包括電價附　加，每年根據需求由聯邦網絡局確定附加標準，丹麥則在電力銷售電價基礎上征收公共服務義務附加費，調整周期為每個季度；二是來自稅收，瑞典、英國、加拿大等國實施了能源稅、環境稅、碳稅等政策，控制二氧化碳排放，稅收資金的用途之一是支持可再生能源和環保產業的發展。

　　（三）推行強制上網政策，是促進可再生能源高效利用的重要保障強制性政策主要有兩種，一種是可再生能源電力配額制，美國、意大利、澳大利亞、英國和韓國等國均實施了配額制。配額制規定了在一定的區域和一定的時間階段內可再生能源電量占全部電網收購或消納電量的比例，通過競爭性的電力市場環境下的綠色證書交易，使可再生能源發電項目同時獲得上網電價和證書電價，通過設置不同時間節點的配額比例目標，保障了可再生能源市場的穩步持續增長。

　　另一種是配合標桿電價政策的強制上網制度，德國、法國等國建立了該制度，如德國規定，電網必須優先購買、輸送和分配可再生能源電力，電網企業必須為可再生能源發電項目提供接網服務，負責對電網進行必要的優化、擴容和新建線路，并承擔相應的費用。

　　（四）建立市場化的電力管理體制是可再生能源進一步規模化發展的基礎市場化的電力管理體制是可再生能源進一步規模化發展的基礎。歐美等發達國家已建立了較為完善的電力運行管理體系，實現了競爭、透明的市場機制，不但為可再生能源參與電力市場競爭的電價補貼政策、配額制和綠色證書交易制度的實施提供了平臺，也為跨區域輸送和消納可再生能源電力提供了最重要的基礎條件，使可再生能源可以在更大的范圍內優化利用，大幅度提升了可再生能源的發展空間。如在北歐電網，挪威的水電、德國北部和丹麥的風電可以實現統一電網內的互補運行和電網聯合調度。

　　二、我國在可再生能源方面的政策

　　近年來，我國可再生能源產業發展迅速，預計到2013年底，水電裝機容量將達到2.75億千瓦，風電并網裝機容量將達到7500萬千瓦，太陽能發電裝機容量將達到1500萬千瓦，生物質能發電將達到850萬千瓦，可再生能源發電裝機容量約占全口徑裝機容量的30%，可再生能源發電量約占全部發電量的22%，可再生能源已成為我國能源生產和消費結構中的重要組成部分。回顧我國可再生能源發展歷程，主要得益于以下幾方面措施：（一）建立了支持可再生能源發展的法律法規體系為加快推動可再生能源發展，2006年我國正式實施了《可再生能源法》，從法律上高度明確了發展可再生能源的重要性和必要性，提出建立總量目標制度、強制上網制度、分類電價制度、費用分攤制度和專項資金制度五項制度。隨后，國家有關部門相繼出臺了《可再生能源發電有關管理規定》、《可再生能源發電價格和費用分攤管理試行辦法》、《可再生能源電價附加收入調配暫行辦法》、《可再生能源發展基金征收使用管理暫行辦法》等多項配套措施，基本確立了我國可再生能源發展的政策體系框架。2009年，全國人大常委會對《可再生能源法》進行了修訂，進一步明　確了政府、電網企業和開發企業在推動可再生能源產業發展方面的責任和義務。在可再生能源法及修正案和相關配套政策措施的推動下，我國可再生能源進入全面、快速、規模化的發展階段。

　　（二）通過規劃實現總量目標制度2007年起，國家先后發布了《可再生能源發展中長期規劃》、《可再生能源發展"十一五"規劃》和《可再生能源發展"十二五"規劃》，以及水電、風電、太陽能發電和生物質能領域 "十二五"專項發展規劃。

　　2013年以來，重新組建的國家能源局把可再生能源發展戰略、規劃放在更加重要的位置，集中力量進行了系統的研究，在此基礎上進一步確定了國家可再生能源發展的近期、中遠期總量目標，明確了水電、風電、太陽能和生物質能的發展方針、發展目標、產業布局和配套措施等。可再生能源發展目標和路線圖對地方政府和電力企業投資可再生能源起到了重要的引導作用。

　　（三）實施了強制上網和電價補貼制度價格政策是促進可再生能源發展的最有效政策，《可再生能源法》明確電網企業全額收購其電網覆蓋范圍內符合并網技術標準的可再生能源電力，并由價格部門根據有利于促進可再生能源開發利用和經濟合理的原則確定分類上網電價。2007年，國家發布了《可再生能源發電價格和費用分攤管理試行辦法》，分別對各類可再生能源規定了相應的補貼方式和水平，在此基礎上國家陸續組織了陸上風電、太陽能電站特許權招標。此后，根據招標結果和產業發展情況出臺了相應的補貼政策，明確對風電和光伏電站上網實行了分區固定上網電價，根據風能資源條件確定四類區域，分別從各省燃煤脫硫標桿電價的基礎上補貼到0.51、0.54、0.58、0.61元/千瓦時；根據太陽能資源條件確定三類區域，分別補貼到0.9、0.95、1元/千瓦時；對分布式光伏發電實行按照電量給予0.42元/千瓦時的補貼；對農林生物質發電和垃圾發電分別補貼至0.75、0.65元/千瓦時。通過實行固定電價政策，使投資者預先明確投資收益，調動了各有關方面投資新能源發電項目的積極性，有力地促進了新能源產業的快速發展。

　　（四）建立并完善了可再生能源補貼資金征收管理機制《可再生能源法》明確了建立費用分攤制度和專項資金制度，對可再生能源上網價格超出常規能源發電的部分，由可再生能源發展基金支付。2007年和2011年，國家發展改革委和財政部先后出臺《可再生能源電價附加收入調配暫行辦法》和《可再生能源發展基金征收使用管理暫行辦法》，進一步明確了可再生能源發展基金，特別是電價附加征收和使用具體辦法。附加資金征收標準從初期的每千瓦時2厘、4厘、8厘增加到目前的1.5分，保障了可再生能源發電補貼資金的來源，實現了全社會共同分擔新能源發電高成本的目標。

　　（五）建立了支持可再生能源發展的優惠稅收政策為了支持可再生能源發展，國家在增值稅、所得稅、進口關稅等環節對可再生能源實行稅收優惠政策。比如，對風電和光伏發電實施"即征即退"50%的增值稅優惠政策，對項目企業的所得稅實行"三免三減半"的政策等。但近年來，由于風電等新能源發電項目建設在短期內不能為地方帶來稅收收益，許多地區為了增加稅收，盲目引進設備制造產業，強制要求開發企業采購本地生產的設備，不僅造成了新能源設備制造的產能過剩，而且擾亂了正常的市場秩序。

　　三、存在的問題

　　雖然我國可再生能源發展取得了很大成績，水電、風電、太陽能發電裝機規模均居世界前列，但仍面臨一系列的突出問題：（一）發展可再生能源尚未形成社會共識我國是煤炭等化石能源消費大國，也是污染物排放大國，持續已久的霧霾天氣和日益嚴重的生態環境問題，已警醒我們走依賴化石能源的老路將不可持續。目前歐美主要國家紛紛意識到發展可再生能源的重要性，并在全社會共同推動下制定了宏偉的戰略目標，可再生能源將逐步成為能源供應的主力。雖然《可再生能源法》明確了我國發展可再生能源的戰略方向，但對可再生能源發展在國家能源供應中的中長期戰略定位尚未明確，社會各界也未能形成支持可再生能源發展的社會共識，特別是在可再生能源發展過程中出現了問　題，有關部門和相關企業不是采取強有力措施解決問題，而是以各種理由和借口回避問題，使可再生能源受到的制約越來越嚴重。因此，明確我國可再生能源中長期的戰略定位，加快凝聚社會共識，實現能源綠色轉型是一項事關中華民族偉大復興和可持續發展的重大戰略決策。

　　（二）政策法規體系尚不完善雖然《可再生能源法》及其修正案確立了我國可再生能源發展的基本法律體系框架，但從近年來新能源產業發展所遇到的困難看，相關政策法規體系還需進一步完善。一是尚未根據《可再生能源法》的要求實施可再生能源電力配額制，各相關責任主體發展可再生能源的責任未有效落實；二是尚未出臺可再生能源電力全額保障性收購管理辦法，地方政府、電網企業和發電企業在保障可再生能源電力全額上網方面的責權利不明確；三是沒有制定可再生能源并網運行和優先調度管理辦法，以及可再生能源優先調度監管辦法。2007年國務院辦公廳轉發并實施的《節能發電調度辦法》，長期被按行政計劃安排發電量的管理模式所抵制，沒有得到有效貫徹落實；四是尚未建立調峰、調頻和備用輔助服務補償管理辦法，傳統電源缺乏為可再生能源電力調峰的積極性。

　　（三）現行的電力運行管理體制已不適應可再生能源的發展現有能源管理和運行機制是以化石能源為基礎建立的，越來越不適應風電、太陽能發電等可再生能源的發展。電力體制改革自2002年廠網分開之后，電價市場化改革一直停滯不前，發電環節仍采用"成本加成"的定價模式，高成本高電價，低成本低電價，既沒有反映資源稀缺程度和環境保護支出，也沒有反映市場上實時變化的供求關系。電網企業收入仍然是全部來自終端銷售環節與發電環節之間的"價差"，國家對電網的考核機制仍然是資產規模和利潤，電網企業對千家萬戶自建的分布式發電還存在一定的顧慮。

　　四、對新能源和可再生能源的政策建議

　　黨的十八屆三中全會描繪了今后十　年我國深化改革的宏偉藍圖，加快能源領域發展和改革責無旁貸，我們必須高瞻遠矚，凝聚共識，充分加強政策引導，破除體制機制障礙，大力發展可再生能源，實現綠色發展、循環發展和低碳發展，為全面建設小康社會和中華民族偉大復興提供堅強可靠的能源保障。

　　（一）以市場配置資源為主導推動體制機制改革體制機制是制約可再生能源產業發展的根本性問題。要充分發揮市場配置資源的決定性作用，加快推進電力體制改革進程，建立適應可再生能源電力并網運行的電力運行機制及促進區域微電網應用的協調機制，核心是建立發電、用電價格由市場決定，輸配電價由政府核定并嚴格監管的電價機制。首先需要盡快完成對各電網企業的營業收入從現行的 "購售電價差"到"過網費"的轉變，按"準許收入"模式保證電網企業的合理收入。然后開始放開發電和用電的價格管制，從較高電壓等級的電力用戶開始，逐級放開，由發電企業和電力用戶通過各類購電合同形成各個電壓等級上的市場電價。

　　要進一步加快推進電力市場建設，抓緊完善公平公正的電力調度、交易和結算工作機制及監管措施，加快建立調峰、調頻和備用輔助服務體系，明確為可再生能源調峰的責任主體，制定相應的規范和標準，充分調動各方面支持可再生能源發展的積極性，為可再生能源發展創造良好的電力市場環境。

　　（二）進一步明確可再生能源的替代戰略加快開發利用可再生能源已成為國際共識，我國能源結構不合理，對外依存度較高，面臨著環境污染嚴重、霧霾天氣持續、生態系統惡化的嚴峻趨勢。發展可再生能源對優化能源結構、保護生態環境、應對氣候變化、促進能源生產和消費革命具有重要意義，是實現經濟社會可持續發展的重要戰略選擇。從長遠看，我們必須凝聚社會共識，堅持發展可再生能源的方向不動搖，從國家高度進一步確立可再生能源優先發展的替代戰略，明確可再生能源在我國能源中長期發展中的總量目標，科學制　定中長期發展規劃，加快提高可再生能源占一次能源消費的比重，明確支持可再生能源發展的政策措施，盡快建立國家能源統籌協調機制，整體推動可再生能源發展。

　　（三）完善可再生能源政策體系完善的政策體系是促進可再生能源健康發展的重要保障，要加快建立健全完善的政策體系，從國家高度搭建支持可再生能源發展的頂層設計，形成政策合力，推動可再生能源持續健康發展。

　　實施可再生能源電力配額管理辦法，制定各地區非水可再生能源電力占當地電力消費比例的配額指標，明確地方政府、電網企業和發電企業的責任，即地方政府承擔配額制的行政管理責任，電網企業承擔配額指標的實施責任，發電企業承擔配額制的建設與生產責任，定期對地方政府、電網企業和發電企業進行考核。

　　實施可再生能源電力全額保障性收購管理辦法，細化可再生能源法有關規定，增強可操作性，加大對可再生能源電力并網運行和全額保障性收購的監管力度，建立配套的考核機制，對電網企業未執行有關規定造成的非正常棄風限電進行認定，并給予處罰，定期向社會公布。

　　制定可再生能源并網運行和優先調度管理辦法，以及可再生能源調度監管辦法，建立強有力的約束制度和監管機制，嚴格落實可再生能源電力優先上網的政策體系，依法保障新能源發電企業的合法權益。

　　（四）進一步完善支持可再生能源發展的補貼機制和稅收政策加快建立健全可再生能源補貼管理的長效機制，拓展補貼資金來源，確保可再生能源補貼及時足額到位，同時開展各類可再生能源補貼機制研究，結合產業發展規模和技術成本，適度降低補貼標準，加快提高可再生能源的市場競爭力，促進可再生能源產業健康發展。通過試點推行費改稅，逐步取消附加在銷售電價上的各類附加收費，原有資金需求轉為在化石燃料燃燒環節征收環境影響稅，建立反映資源稀缺程度和環境保護支出的稅收機制，充分體現可再生能源的社會效益和環保優勢，為可再生能源發展創造公平的市場環境。

來源：中電新聞網

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