專家：能源體制改革需從價格機制入手

　　《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，完善主要由市場決定價格的機制。凡是能由市場形成價格的都交給市場，政府不進行不當干預。推進水、石油、天然氣、電力、交通、電信等領域價格改革，放開競爭性環節價格。

　　價格改革大多集中于能源能域，中國經濟學會理事劉滿平在接受21世紀經濟報道專訪時就指出能源價格機制是能源市場體系建設的重點與核心，能源體制的改革的最佳突破口應放在能源價格形成機制改革上。只有能源價格機制理順了，才能吸引更多的資本進入能源行業，才能為打破行業壟斷和實現充分競爭提供制度上的保障。

　　破行政壟斷為改革前提

　　《21世紀》：能源行業作為國有經濟非常集中的行業，其發展混合所有制經濟的所需要的基礎和條件是怎樣的？非公有制經濟目前在能源行業的地位如何？

　　劉滿平：非公有制經濟在能源各個領域的地位和實力不一樣。從三個行業比較來看，煤炭行業生產集中度低，是一個相對開放的競爭市場，市場化程度處于最高水平，非公有制經濟發展相對較好。油氣行業由于嚴格的市場準入限制，無論是上游資源配置、開采、中游加工還是終端銷售網絡都基本形成三大國有石油公司寡頭壟斷的市場格局。

　　電力行業可以說是所有能源行業中市場化程度最低、競爭程度最差、非公有制經濟地位最低的部分。到目前為止，我國還沒有真正形成發電、輸電、配電和售電等四個環節分開，后三個部分仍融合在一起。

　　《21世紀》：能源行業發展混合所有制經濟，目前還有哪些制度和政策性的障礙？

　　劉滿平：我覺得主要有三個方面的障礙，首先是法律法規限制，市場化改革的配套措施跟不上。一是法律法規建設跟不上，規范市場行為的制度不完善。如至今沒有出臺《石油法》、《天然氣法》，現有的《煤炭法》、《電力法》與現狀不匹配，至于規范市場行為的《反壟斷法》、《反暴利法》更無從說起。二是政府管理體制變革不適應市場化的要求。有改革的意向，但改革的速度太慢，在取消行政壟斷、加強安全生產、保護生態環境等方面的力量卻相對薄弱。

　　其次是傳統體制障礙。2005 年，國務院就發布了《關于鼓勵支持和引導個體私營等非公有制經濟發展的若干意見》，明確提出允許非公有資本進入壟斷行業和領域，在電力、石油行業等領域。但國家對民營企業的發展更多地停留在“口號”形式上，甚至出臺了自相矛盾的公共政策，出現兩個相互“打架”的紅頭文件。

　　第三是非公有經濟自身的缺陷。雖然我國民營經濟獲得強勁的發展，但不少民營企業存在經營管理體制不健全、現代企業制度缺失、決策隨意化、人才短缺，技術開發薄弱等問題。這些問題的存在導致民營企業往往急于收回投資，不可避免地產生一些負面效應，造成資源的破壞。

　　國有資本仍將占控股地位

　　《21世紀》：您認為，有哪些方式可以引導能源行業混合所有制經濟的健康發展？

　　劉滿平：針對上面的分析，我們采用以下幾種方式。首先破除行政壟斷，為民營資本全面進入掃除體制障礙；加強競爭的培育，制定落實市場秩序的規范和各項改革措施；推動能源定價的市場化改革是民營資本進入能源行業的核心，政府應轉變角色，不能直接定價，只能進行價格監管。

　　其次，建立開放競爭的能源市場，必須以“開放競爭”取代“封閉競爭”。鼓勵新企業進入和新技術使用；改革當前國有能源企業經營體制，實行以產權制度為核心內容的改革；優化能源產業組織結構，不能將破除目前的壟斷局限于在對原有企業的“分拆”層面上，而是著眼于產業結構的調整和是否有利于新企業的進入；建立統一的國內能源市場，不能將不同的能源產品市場分割開來，并逐步與國際市場接軌。

　　再次，民企與政府雙管齊下，解決資源破壞與污染問題。無論是什么企業，只要生產就必須清潔生產。

　　最后，發展多元化的融資形式，破解融資瓶頸。能源行業資金密集的特征決定了其進入壁壘高， 民營資本進入能源行業需要金融機構的大力支持，除了爭取銀行貸款外，還應通過私募或風投基金、政府投資、協會支持等來獲取資金支持。政府應轉變職能，加快政府風險投資模式的制度化進程，行業協會在解決融資難方面也將發揮重要作用。

　　《21世紀》：能源行業同時又是“關系國家安全、國民經濟命脈的重要行業”，這就使得區分競爭性業務和公益性業務上存在困難。我們應該如何認識這個問題？

　　劉滿平：能源主體的市場準入問題是我國在實踐中最大的難題。根據三中全會提出的原則，我國能源行業市場化改革目前來看是“有限度、有根據地開放能源市場”。

　　從能源行業特性看，上游勘探、中游運輸具有戰略安全以及自然壟斷特性，其他環節原則上都可以放開，因此，我個人判斷，即使競爭性環節放開后，我國還會實行國有資本控股為主體的投資產權制度，國有企業還會繼續維持控股地位。而像輸電、油氣輸送等方面不會允許其它資本進入。

　　“公益性業務”概念的提出，主要是決策者擔心能源市場化改革可能帶來增加能源產品波動性的風險，而應對這個風險，關鍵在于政府和能源部門共同建立和完善一個保障機制。具體包括建立能源價格波動的補償機制，政府通過稅收補貼的手段降低社會福利的總損失；實行能源儲備制度，建立應對國際能源波動的緩沖機制；建立能源基礎設施的激勵規制機制；建立能源投資的長期的保障機制。

　　理順能源價格

　　《21世紀》：您認為，能源體制的改革的最佳突破口是什么？

　　劉滿平：能源體制改革是一項系統工程，由于當前我國有較為完整的能源產業體系但無完善的能源市場體系，市場發育不足是我國能源行業普遍存在的問題。所以，我國能源體制改革的核心應放在培育現代能源市場體系上。

　　能源價格機制是能源市場體系建設的重點與核心，而能源市場體系建設又是能源體制改革的核心。所以，能源體制的改革的最佳突破口應放在能源價格形成機制改革上。只有能源價格機制理順了，才能吸引更多的資本進入能源行業，才能為打破行業壟斷和實現充分競爭提供制度上的保障。

　　《21世紀》：在能源價格方面，您認為能源體制的改革會對其帶來怎樣的影響？

　　劉滿平：當前我國能源價格方面主要存在兩大問題，即價格形成機制和價格監管方式均存在一定的缺陷。價格形成機制的缺陷主要表現在幾個不反映，一是不反映能源稀缺狀況；二是不反映國內和國際能源市場的供求格局；三是不反映能源安全與環保等外部性問題。價格監管方式的缺陷主要表現在沒有對整個能源產業鏈條各個環節進行業務區分，價格管制范圍過寬、過死、手段單一；監管方式不完善，監管程序守舊固化。因此，在能源價格形成機制方面，改革主要是對能源生產、運輸、分配和零售等環節的定價機制進行分解，通過引入競爭性的批發和零售市場來實現，并通過對基礎設施接入價格的規制保證在運輸環節和分配環節允許資本的自由流動。

　　從不同能源產品來看，電力行業應在發電和售電環節充分引入競爭機制，同時對具有自然壟斷特點的輸配電網絡環節實施有效監管。具體來說，上網電價由發電市場競爭或發電企業與大用戶雙邊合同確定；輸配環節要形成直接反映電網企業真實成本和運營效率的、獨立的、受監管的輸配電價。

　　煤炭行業在開放、競爭、統一與有效監管的體制環境下，全部實行市場定價。石油產品價格形成機制要向競爭性市場定價、以放為主的新機制轉變。政府不宜再直接規定成品油價格，改為在石油市場出現較大幅度波動時采取臨時性干預措施。

　　天然氣價格改革目前已經在廣東和廣西試點，下一步可以在試點基礎上進一步完善和推廣。最終的目標是管道運輸實行政府定價，上游勘探開采以及下游批發零售環節由市場定價，在未實現市場充分競爭之前可采用“市場凈回值法”或“替代能源比價法”暫時過渡。

來源：21世紀經濟報道 　　劉滿平

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