確立可再生能源優先發展戰略

　　作為指導可再生能源發展的基本大法，《可再生能源法》自2006年1月1日起開始生效，但一經實施便遭遇了難以操作的尷尬。2009年12月26日，十一屆全國人大常委會第十二次會議表決通過了《可再生能源法修正案》，修正案對原有法律進行了多處修改，并于2010年4月1日起施行。

　　歷經三年實踐之后，法律的實施情況如何？存在哪些問題？應當如何解決？今年，全國人大常委會啟動了《可再生能源法》實施以來的首次執法檢查，執法檢查組分別赴內蒙古、江蘇、甘肅等地進行了檢查。在十二屆全國人大常委會第四次會議上，執法檢查組向大會提交了《關于檢查可再生能源法實施情況的報告》（以下簡稱《報告》）。針對《報告》內容，十二屆全國人大常委會第四次會議分組進行了審議，并結合《可再生能源法》執行過程中出現的問題，認真查找原因、積極建言獻策，為我國可再生能源發展謀求健康之路。

　　在8月26日召開的十二屆全國人大常委會第四次會議的全體會議上，全國人大常委會副委員長陳昌智向大會匯報了《關于檢查可再生能源法實施情況的報告》（以下簡稱《報告》）的詳情。

　　《報告》強調，我國應該加大力度發展可再生能源，同時也對目前《可再生能源法》執行過程中出現的問題進行了逐一說明。

　　8月27日下午，十二屆全國人大常委會第四次會議分組審議了《報告》，與會人員紛紛發表了自己的觀點。

　　棄風嚴重，全額保障性收購如何落實？

　　當前，在《可再生能源法》和有關配套政策的推動下，我國可再生能源進入全面、快速、規模化的發展階段，可再生能源發展專項資金規模逐年增加，2012年達到167億元。但由于電網規劃至今空白、價格機制依然不完善等因素，可再生能源棄電等問題難以破解。

　　陳昌智在報告中指出，國家明確提出到2015年和2020年非化石能源分別占一次能源消費比重11.4%和15%的目標。為了保障可再生能源的生產與使用，《可再生能源法》中明確規定了“制定電網企業優先調度和全額保障收購可再生能源發電的具體辦法”，但全國人大常委會執法檢查組在地方的調研中發現，很多地方在執行這項政策時都“打了折扣”。按照行業術語來說，就是“棄風”現象嚴重。

　　報告透露，目前，國內風電、光伏發電、水電都出現送出和消納不暢的問題，“棄風”現象嚴重。例如，在風力資源豐富的“三北”地區限電尤其嚴重，年風電平均利用小時數大幅下降，吉林省從2010年的1941小時下降到2012年的1420小時，一些地方風電限電比例超過40%，給企業經營造成困難。

　　之所以出現“棄風”問題，報告歸之于“部門責任落實不到位”。此外，從法律頒布至今，關于全額保障性收購制度的相關辦法仍未出臺，電網企業未按規定收購電量，電力監管機構監督乏力。與此同時，地區之間、企業之間的利益關系也制約了全額保障性收購制度的落實。

　　全國人大常委會執法檢查組在地方檢查時發現，由于大部分地區還沒有實施節能發電調度，仍采用年度發電量計劃管理，導致可再生能源發電機組讓位于火電機組。而部分電網公司甚至不按法律要求對小水電等可再生能源發電并網提供相關服務，甚至克扣上網電量，由發電企業承擔并網費用的情況長期存在。

　　《報告》強調，應從長遠考慮，進一步確立可再生能源優先發展戰略，明確可再生能源在我國能源中長期發展中的總量目標，并落實到能源發展的規劃、政策和管理等各個方面，使全額保障性收購制度真正落到實處。

　　“全額保障性收購的法律規定已經出現在《可再生能源法》中，我們不要把它僅作為一種象征意義，實際上，它是有實質性規定的。”參與分組審議的陸浩委員表示。

　　《報告》給出的解決之道包括：國家發展改革委、國家能源局要加強對可再生能源及相關規劃的統籌，盡快出臺全國電網發展規劃，加強配套電網和跨省區輸出通道的建設，提高消納、輸送能力，保證可再生能源開發、輸送、利用等多個環節的健康、協調發展。

　　“實際上，針對可再生能源的收購，國家從電網和各個方面都做了很大的努力，但為了保證優先調度、全額保障性收購，還需要對保障性措施加以完善，包括科學技術的研發都要跟上。”陸浩表示。

　　《報告》建議，建立分布式可再生能源電力并網技術支撐體系和管理機制，實現分布式發電直供及無歧視、無障礙接入電網，鼓勵可再生能源的分散開發和就地消納。

　　上網電價“一刀切”，可再生能源發電積極性何來？

　　除了全額保障性收購制度之外，可再生能源電價補貼也成為分組審議的一個熱點話題。

　　目前，光伏發電采用全國統一標桿上網電價。全國人大常委會執法檢查組在地方調研時，有地方向其反映，各地光照條件不同，投資回報差別較大，“一刀切”的價格政策不利于光伏發電大規模應用。

　　同時，也有企業反映，光伏電站上網電價年限不明確，分布式光伏發電自發自用部分電價補貼政策沒有確定，海上風電上網電價也未出臺，企業難以核算投資回報。政府部門為扶植可再生能源產業發展所允諾的補貼，往往難以落實，電價附加和補貼機制亟待健全。

　　此外，全國人大常委會執法檢查組在檢查中還發現：按照現有的電價附加標準和征收率，所籌集的資金已不能滿足補助需要；其次，補貼審批環節過多，程序復雜，到位周期長，長期拖欠嚴重影響投資效益；第三，現有補貼側重于發電環節，對輸電、輔助服務補貼不到位，影響了電網企業建設的積極性；第四，可再生能源基金的使用缺乏統籌協調，資金安排與規劃缺乏有效銜接。

　　為了鼓勵可再生能源發展，國家規定了一系列的稅收優惠政策。例如，對中央財政補貼不征收增值稅。但這項政策在地方執行過程中，顯然有“變形”的情況。

　　《報告》中披露，“有的地方仍將電價附加資金列為電網企業收入，征收增值稅。國家制定了小水電征收6%增值稅的政策，但有的地方實際征收稅率高達16.8%。”

　　而正在推進的增值稅改革，對于地方發展可再生能源產業積極性也有一定影響。“允許抵扣固定資產進項稅額，導致地方政府長期無法從風電、光伏發電項目中獲得稅收收入，資源優勢難以轉變為地方發展優勢。”

　　針對上述問題，一些參與分組審議的委員表示，價格補貼方面的問題與現行的管理體制有很大關系。

　　王毅委員說，“國務院能源主管部門是負責可再生能源發展的主要部門，但是可再生能源的標準、價格、稅收、補貼則分散于政府的其他部門，降低了能源主管部門對可再生能源綜合管理和宏觀協調的能力。”

　　《報告》建議：應盡快建立電價附加征收標準調整機制，及時調整可再生能源電價附加征收標準，加大征收力度，努力做到應收盡收。同時，積極拓展資金來源，擴大可再生能源基金規模，保證補貼及時足額到位。

　　電力體制改革滯后，優先發展短板怎么補？

　　《報告》顯示，截至2012年底，我國可再生能源發電裝機規模占總發電裝機比例達28％，比2005年提高了5個百分點。可再生能源發電量約占全國總發電量的20％，比2005年提高4個百分點。可再生能源產業已成為新的經濟增長點。

　　但《報告》同時指出，在《可再生能源法》實施的過程中，國家地方規劃銜接不夠、一些政策和制度尚未落實、缺乏統一協調機制等問題仍然存在。

　　王毅委員說，《報告》中提出可再生能源要優先發展，但是我們同時還要考慮在有序、均衡的基礎之上推進優先發展。例如，現在我們在裝機上發展很快，但在電力體制改革上卻相對滯后。同時，智能電網、儲能技術以及分布式發電系統的發展不足，這樣一來就使整個產業面臨很多問題。王毅認為，要建立更有序的規劃和目標，要遵循可再生能源發展自身的特點。

　　《可再生能源法》中規定的一些重要制度和政策尚未得到落實，是全國人大常委會執法檢查中發現的另一個重要問題。

　　全國人大代表張玉珍指出， 因為與地方利益以及其他方面存在一些沖突，可再生能源上網受到了一定的阻礙。

　　張玉珍認為，既然我們要鼓勵可再生能源的發展，就必須讓它上網發電。“電力監管機構的作用是非常重要的，國家出臺了一些相應的政策，有強制性的，地方上是否做到了？電網機構是否做到了？這方面如果可以加強監管，就可以起到促進作用。再有，還可以把可再生能源利用方面的工作納入到政府的考核體系中去，至少規定利用量是多少，政府要有一個強制性的約束，也能夠起到一定作用。在這里，要明確電力監管機構的責任、義務，規范法律責任和權限。”

　　“為什么我國太陽能電站建設緩慢？我們和發達國家比到底差在什么地方？作為全國人大常委會執法檢查組成員之一，我想結合過去幾年在海外建設太陽能電站的經驗做法，對我國可再生能源的做法提點建議。”全國人大代表昝圣達說，他在對比了美國、意大利、德國、保加利亞等國家的做法以后，總結出三點：第一，不是強制入網；第二，沒有明確的入網價格和收費時間；第三，審批環節過多。

　　昝圣達說：“我們如果要建電站，需要從縣里跑到市里、省里，甚至到國家發改委、國家能源局，層層跑，審批環節過多。”

　　昝圣達認為，我國擁有強大的光伏產業鏈，擁有眾多的公共、工業、居民用建筑屋頂，擁有廣闊充足的陽光資源，同時又有較高的能源消耗需求，實際上只要放開并網的閘門，就可以使產業得救，人民得福。“現在太陽能白天發的電，加上國家的補貼，加起來也才9毛錢。我做了大概的計算，由民間資本來建設，這個產業拉動4萬億元也是很輕松的。用4萬億元建設發電機組所發的電，可以占2012年整個全社會用電量的7.5%~8%，如此一來，大量的小煤窯、小火電就可以關掉，霧霾天氣也會因此越來越少。”

　　關鍵技術瘸腿，可再生能源資源咋統籌？

　　“我認為很重要的一條是科技創新的問題。”黃華華委員認為，可再生能源發電往往成本比較高，問題就是有些瓶頸技術還沒有攻克，進口設備還比較多，所以它的成本比較高。“如何把瓶頸技術攻破，國產的設備能夠更多地運用，把成本降下來，這是一個很重要的問題，這就需要科技攻關。”

　　“再有，我們的整個資源如何充分利用？比如風電，在新疆、內蒙古、甘肅等地的風力資源非常豐富，而且土地資源也很好，可以大力發展風電。然而東部沿海省份，土地比較緊張，發展風電有一定困難。但東部省份有很長的海岸線，海岸線的風力資源是最豐富的，在淺海地方建設風力發電可以節省地方，不用占地，這里就有技術攻關的問題。”黃華華指出，現在國外已經有相關的成功經驗，不妨進行借鑒。

　　“實際上，我國可再生能源戰略的實施更應聚焦于關鍵技術。”嚴雋琪副委員長認為，如果說智能網的建設是關鍵，國家電網公司作為國有企業有不可推卸的責任。“它必須做出承諾，告訴我們多少時間內把電網技術提高到什么程度。”

　　“另外，就是前瞻性的基礎研究不能放松。一是智能電網技術，二是能源儲備技術。否則永遠不可能解決我們國家面臨的巨大能源需求。”嚴雋琪說。

來源：中國環境報 作者： 郭薇

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