能源新政：“放手”企業，約束地方

　　近日，涉及審批權下放、職責取消、監管加強的《國家能源局主要職責內設機構和人員編制規定》獲國務院批準。國家能源局負責電力、煤炭、油氣企業的發展建設規劃和專項發展建設規劃審批、電力用戶直購電試點審批、電廠整體安全性評價審批、電力市場份額核定等9項職責被取消；供電營業區的設立、變更審批及供電營業許可證核發等職責被下放；強化能源發展戰略規劃和政策的擬訂及組織實施、完善能源監督管理體系等3項職責被加強。

　　根據各能源行業專家的解讀，此次國家能源局改革方案的出臺標志著今后新的能源“大局”將不再審批和規劃企業的發展建設，主要的管理和“規劃”的對象將是地方政府。在電力方面，取消大用戶直購點試點和電力市場份額核定是將要繼續大力推動電力市場化的強烈信號。而在油氣領域，負責監管油氣管網設施的公平開放等措施將有利于打破壟斷，給第三方準入帶來更多的機會。

　　能源局不管規劃審批管什么？

　　目前國家能源局網站公布的“主要職責”中依然有“研究提出能源發展戰略的建議，擬訂能源發展規劃、產業政策并組織實施”、“負責煤炭、石油、天然氣、電力（含核電）、新能源和可再生能源等能源的行業管理”、“按國務院規定權限，審批、核準、審核國家規劃內和年度計劃規模內能源固定資產投資項目等職責。而此次改革方案在”取消職責“一欄中，”取消電力、煤炭、油氣企業的發展建設規劃和專項發展建設規劃審批“位列第一項。

　　那么當國家能源局不再管能源企業的發展規劃和項目審批，又如何管理這些行業？

　　“重組后的國家能源局不再管企業的發展規劃和審批并不意味著不管這些行業。事實上新的能源局在‘放手’企業的同時勢必加強對地方政府的約束。”著名能源經濟學家林伯強在接受中國經濟導報記者采訪時認為，此前國家能源局在審批了企業的項目，做好了企業發展規劃后，企業受制于地方政府，往往無法很好地貫徹落實國家的規劃，導致了部分能源行業在一些環節出現了產能過剩的現象。而現在，國家將開始加強對發展規劃和能源總量控制具體落實的管理。

　　而對于此次取消審批權并未涉及到目前備受關注的光伏、風電等可再生能源領域，國家發展改革委能源研究所相關專家表示，可再生能源行業還存在很多的問題，整個行業都需要整合，并且可再生能源發電尚需要國家的度電補貼來扶持，一旦國家“放手”，讓企業的擴張和產能發展規模超出了國家可扶持范圍，就很可能給整個行業帶來更大的危機。所以現在還不是國家可以“放手”的時候。

　　電力行業釋放市場化的明確信號

　　在此次公布的9項取消職責中，有8項涉及電力行業，據華北電力大學校長助理張粒子的分析，取消電力用戶直購電試點審批和電力市場份額核定是明確的市場化信號，而涉及到安全性評價審批等專業技術性職責完全可以下放到專業機構來執行，符合政府機構簡政放權的要求。

　　涉及到電力用戶直購電試點審批權的下放，張粒子和華北電力大學教授曾鳴此前在接受中國經濟導報記者采訪時都表示，試點審批權取消有利于企業公平地加入到試點中去，防止部分高耗能高污染的企業在地方政府的扶持下通過直接向電廠采購獲得較為便宜的電價。但張粒子也表示：“審批權取消后，能源局要做的是設定企業的準入門檻，如電壓等級、高耗能的企業是否能參與直購電等。”

　　而對于電力市場份額核定的取消，張粒子此次在接受中國經濟導報記者采訪時進行了形象的說明：“比如三峽電站發出來電，各省需要分攤，每個省分攤多少由國家進行規劃。但出現的問題就是用電高峰期各個省份都搶著要電，而低谷期各個省又都不要電了，這個時候原來的核定就不起作用了。現在把這個核定取消，各個省就可以根據自己的需求各取所需，提高靈活性和電能的使用效率。”

　　油氣管網：監督企業向第三方提供公平服務

　　隨著我國對天然氣需求的不斷加大，對天然氣管網的需求尤為迫切。但本月剛剛結束的科博會中國能源戰略論壇上傳出呼聲，中國管網建設遠遠跟不上天然氣的快速發展。而此次能源局改革方案也提出了，市場監管職能將從電力市場向油氣領域拓展，負責監管油氣管網設施的公平開放，并增加能源局在天然氣儲備、進口天然鈾方面的職責。

　　近十年間，每年我國石油探明儲量約為9~11億噸，產量約為2億噸；天然氣探明儲量則為5000~7000億立方米，但是產量僅有1000億立方米。對此，業內普遍認為，管網規模有限正是造成了天然氣儲量大、產量低的重要原因。統計數據顯示，美國的油氣管道長達70萬公里、俄羅斯則為25萬公里。其中美國天然氣管網約為50萬公里，中國卻連5萬公里都不到。

　　除了管道建設投入不足外，由于油氣管道的自然壟斷屬性，并且基本都控制在幾大油企手中，使得民企在參與頁巖氣等招標、勘探開發業務時均存在開采出來的資源無法進入管道的瓶頸。因此中國石油大學教授、天然氣專家劉毅軍在接受中國經濟導報記者采訪時表示：“此次明確提出了國家能源局監管油企管網設施的公平開放，這也意味著參與油氣資源開放的民營企業將會獲得更多的機會，從而促進國內油氣資源的開采和利用。”

　　目前，《天然氣基礎設施運營管理辦法》正由國家能源局制定，其中涉及向第三方公平開放的條款備受業內期待。

　　《國家能源局主要職責內設機構和人員編制規定》在職能轉變方面的規定

　　（一）取消的職責

　　1.取消電力、煤炭、油氣企業的發展建設規劃和專項發展建設規劃審批。

　　2.取消電力市場份額核定。

　　3.取消電力用戶向發電企業直接購電試點審批。

　　4.取消水電站大壩運行安全信息化驗收和安全監測系統檢查驗收。

　　5.取消發電廠整體安全性評價審批。

　　6.取消電力二次系統安全防護規范和方案審批。

　　7.取消電力安全生產標準化達標評級審批。

　　8.取消電力行業信息系統安全保護、網絡與信息安全應急預案審批。

　　9.根據《國務院機構改革和職能轉變方案》需要取消的其他職責。

　　（二）下放的職責

　　1.將國家發展和改革委員會的供電營業區的設立、變更審批及供電營業許可證核發職責與國家能源局的電力業務許可證核發職責整合，下放區域能源監管機構。

　　2.根據《國務院機構改革和職能轉變方案》需要下放的其他職責。

　　（三）加強的職責

　　1.強化能源發展戰略、規劃和政策的擬訂及組織實施，加強能源預測預警，提高國家能源安全保障能力。

　　2.推進能源體制改革，加強能源法制建設，進一步發揮市場在資源配置中的基礎性作用。

　　3.完善能源監督管理體系，加強能源監督管理，推動能源消費總量控制，推進能源市場建設，維護能源市場秩序。

來源：中國經濟導報 　 作者： 馬蕓菲

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