中國天然氣價改的演變和發展路徑

　　“中國天然氣產業鏈2004年進入快速發展階段以來，社會輿論對天然氣價格形成機制改革的呼聲此起彼伏。當前，清晰梳理中國天然氣價改制度安排十分必要。”

　　中國天然氣產業鏈2004年進入快速發展階段以來，社會輿論對天然氣價格形成機制改革（以下簡稱天然氣價改）的呼聲此起彼伏。3月25日一則“4月起我國天然氣價格將大幅上漲”的報道，引起市場震動。官方雖站出來說：“消息完全不實，純屬無稽之談”，但此事仍在發酵。這說明清晰梳理中國天然氣價改制度安排十分必要。這里談三點思考。

　　歷史脈絡

　　中國天然氣產業鏈發展劃分為不同階段，政府對產業鏈規制的制度安排也與時俱進，其中伴隨天然氣價改的制度安排。

　　在天然氣產業鏈的引入階段（1956年至1997年），政府對天然氣產業鏈的規制主要體現在對井口價的規制，并嘗試通過市場信號引導生產商決策，1987年開始實行天然氣井口價計劃內、外“雙軌制”價格機制；1992年推出了不同用戶分類價格管理；1997年開始對管道價格規制方法的探索，對老的天然氣管線運輸按里程收費。

　　在向天然氣產業鏈快速發展的過渡期（1997年至2004年），政府對天然氣產業鏈的規制主要體現在規制重點由出廠價規制轉向管輸價格規制。1997年11月，以關于陜京一線輸氣價格的批復為先導，開始實行輸氣管道運價“新線新價、一線一價”政策。地方政府直接管制配氣終端氣價，而不是管制城市配氣費用。

　　在天然氣產業鏈快速發展階段（2004年至今），政府對天然氣產業鏈的規制主要體現在開始進入產業鏈結構規制。隨著西氣東輸一線管道的投產，中國天然氣產業鏈進入快速發展階段，2005年將天然氣出廠價全部改為政府指導價，基準價和浮動范圍由國家核準，嘗試建立天然氣價格與替代能源價格掛鉤機制，簡化氣價分類。此間，也開始探索管道價格的“兩部制”改革。同時，部分地方政府在配氣環節建立下游與上、中游價格的聯動機制，將規制轉向配氣價格。

　　近年路徑

　　2005年年底天然氣價改制度安排明確：近期目標是進一步規范價格管理；逐步提高價格水平，理順與可替代能源的價格關系；建立與可替代能源價格掛鉤和動態調整的機制。從長遠看，隨著競爭性市場結構的建立，天然氣出廠價格最終應通過市場競爭形成。將天然氣出廠價格改為統一實行政府指導價，并提高了天然氣出廠基準價格。開啟從出廠環節逐步提高天然氣價格，建立“理想起步價”，理順與可替代能源的比價關系，進而謀求與可替代能源價格掛鉤聯動。

　　此后，天然氣價改廣受關注。2009年各種價改版本不斷推出，但經過一年多的激烈爭論和等待，國家發改委在2010年5月31日發出通知，其核心仍在提高國產陸上天然氣出廠基準價格。筆者認為，這體現了將價改作為推動產業鏈結構規制改革的一環，總體上堅持了走天然氣出廠價格最終通過市場競爭形成的目標軌跡。此時出廠基準價的制定，瞄定的是與可替代能源的比價關系，已不是“成本加成”的定價方法。

　　2011年年底在廣東、廣西進行的天然氣價改試點，轉向由國家按“市場凈回值”方法確定各省（區、市）天然氣最高門站價格，試圖轉由在各省（區、市）門站環節建立“理想起步價”。就廣東、廣西單一管道輸送的試點地區看，政府制定省級地區最高門站價時，背后能將干線管道價格鎖定，但本質上將出廠價和長輸干線管輸價捆綁在一起了。如對此強化、固化壟斷的制度安排加以推廣，今后再想實現由市場主體競爭出廠價則遙遙無期，對整個產業鏈長期競爭活力構成“窒息”。“窒息效應”反映在：對不擁有管道的非常規資源開發企業等，其天然氣難于不受歧視接入管道，遏制創新活力、管道重復建設難以避免；地方政府將打著保護下游用戶的名義，強化對所在地區支干線管網的介入和控制，形成新的壟斷加價環節；石油公司則強化產業鏈上、中、下游的縱向一體化，加重對不同用戶的不同對待。

　　近年對出廠基準價格逐步提高的宣示及實施，激發了地方政府在配氣環節建立下游與上、中游價格的聯動機制，2010年7月國家發改委還發文推動聯動機制的建立；2011年后，為突破居民用氣提價難題，開始探索居民用氣階梯定價辦法，2012年步伐加快。再考慮到2010年以來理順車用天然氣與汽油比價關系的制度安排等，這些舉措反映了政府從終端入手推動天然氣價改制度安排的思路。

　　近年中國天然氣價改制度安排的路徑表明：每一步邁出前，都引起過對更多反映石油公司利益訴求方案的爭議；這些方案也均為石油公司所推動，政府推出的方案則小心居中而為。

　　同時，政府在整個產業鏈，特別是在上游，加大競爭性產業鏈結構形成的制度安排，與價改制度安排形成一定相互匹配。

　　今后路徑

　　2012年中國天然氣進口量占總供給量的比例逼近29%，今后將繼續增加。進口天然氣價格“倒掛”，保證了從國外能獲取進口資源，保障國內長期供氣安全；同時，天然氣在中國大規模開發利用是近年的事，下游利用投資巨大，其價格需比被替代能源價格有明顯優勢，特別是在西部地區，市場需求才能真正形成。如果進口氣的高價全部由用戶消化，天然氣進入基干線管道前的價格保守估計要上漲一定幅度（只增量氣部分價格上升，幅度會很大）；如再考慮國產氣與替代能源比價偏低，上漲幅度將更高；終端價的變化比例要小一些；如果與相關替代能源的價格聯動，趕上相關替代能源的價格處于波動上升區，則上漲更高。如果完全讓市場價格配置資源，價格變化幅度大體如此。

　　就此約束而言，天然氣價改制度安排宜將短期和長期目標相結合，以短謀長，堅持采用提高出廠基準價格建立“理想起步價”為宜；出廠基準價格可以參考目前兩廣試點的計價基準點倒推辦法確定，折價系數要保持在0.7以內；在珠三角、長三角和環渤海地區，加大氣價上浮區間，承擔更多高價進口氣；“分步快走”建立“理想起步價”，倒逼終端適應天然氣價改的制度安排變遷；著力深化競爭性產業鏈結構形成的制度安排，著手化解主要生產商縱向一體化問題。

來源：中國石油報 　 作者：劉毅軍 　

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