我國能源立法“千呼萬喚難出來”

　　中國經濟高速發展的同時伴隨著環境污染的加劇，霧霾天氣、地下水污染等與公眾生活息息相關的環境事件頻繁發生。從國家層面到公眾層面，各方對能源消費與環境保護的關系空前關注。十八大報告重申建設生態文明和美麗中國的迫切要求，使得新一輪能源立法和體制改革呼聲漸高，加強能源法制建設成為保障能源發展方式轉變和改善環境質量的重要路徑，并要求融合全球化時代價值觀。

　　能源安全觀的轉型

　　“能源安全”的具體內涵在不同歷史時期和不同國家或地區不盡相同，迄今為止，各國和國際社會的能源安全觀先后發生了三次重大變革和轉型，并相應出臺和實施了一系列能源行業法律。

　　最初的能源安全觀形成于第一次及第二次世界大戰期間，即所謂的“能源軍事安全觀”，石油供給成為決定戰爭勝敗的決定性因素，保證軍用石油供給是當時各國能源安全觀的核心要素。

　　第二次能源安全觀肇始于20世紀全球兩次石油危機之后的所謂“能源經濟安全觀”或“能源供應安全觀”，即關注石油原油供應和價格的能源安全觀。

　　20世紀80 年代中期以后，國家能源安全已不再被認為是單純的能源供應問題，各國和國際社會在能源安全戰略中越來越重視生態環境維護和可持續發展目標的實現。在能源資源稀缺、能源消費旺盛、環境持續惡化的多重約束下，重點發展新能源，優化能源結構，節約并提高能源利用效率，減少污染物排放，其宗旨正如Müller-Kraenner所言，能源安全是“價格合理、可靠、環保的能源供應”。

　　能源立法的滯后

　　面對《京都議定書》和聯合國《能源憲章》等國際社會壓力，各國制定和頒布了一系列法律法規，以適應全球氣候變化政治背景下全球化時代的能源安全新形勢。比如，美國先后制定了《2005國家能源政策法》《國家能源獨立和安全法》《美國清潔能源與安全法案》。英國發布了《低碳轉換計劃》和《可再生能源戰略》國家戰略文件，并先后頒布《2008能源法》和《2010能源法》。新能源法規定了實施低碳轉型所需要的一些關鍵措施。

　　市場這只“看不見”的手并不能引向能源安全的正途，因此，世界各國應對能源安全的政策邏輯幾乎都經歷了一個完全市場自由主義到融合自由主義和國家干預主義的演變過程，制定和實施保障國家能源安全戰略政策和法律體系是國家干預的重要手段和工具。最近幾年，不少國家圍繞實現能源多樣性、提高能源利用效率、抑制氣候變化等方面，在保障能源安全立法方面有一些新進展，我國與其他先進國家的立法經驗相比，仍然存在著很大差距。

　　目前，我國共有《電力法》《煤炭法》《可再生能源法》《節約能源法》《天然氣管道保護法》五部單行法律，并出臺了《清潔生產促進法》《循環經濟促進法》等30多部與能源問題相關的法律，30多部行政法規，200多部部門規章，有近千部地方性法規、地方政府規章，參加或締結了10多個國際能源條約。

　　不可否認，現有的能源法律規則體系在實施中產生了一定積極效果，但《能源法》至今已有6年仍未能出臺，《石油天然氣法》《原子能法》雖多次組織起草至今無實質性進展，《煤炭法》《電力法》等歷經十年修訂未果，基礎能源法律及配套法規亟須建立和完善。

　　可再生能源法有待完善

　　與傳統化石能源相比，不同類型的新能源在成本、技術、市場等方面均處于劣勢，必須借助國家的政策和法律的大力支持。目前，我國雖然對可再生能源的開發利用給予了一定的優惠政策，但從總體上看，國家對可再生能源發展的激勵機制與措施還較少，體系還不完善，原則性較強，穩定性差，還沒有形成支持可再生能源持續發展的有效機制，造成資金分散、重復建設，嚴重削弱了國家宏觀調控力度。

　　我國雖然確立了可再生能源發展的總量控制制度，但由于在投資核準環節并未嚴格執行總量控制目標，導致可再生能源發展一哄而上、無序發展，政府部門迫不得已取消了某些財政優惠政策；同時，雖然在基本法律中規定要制定可再生能源有關技術標準、產品質量標準和節能標準，但許多新技術、新產品本身并未達到成熟，制約了標準制定工作的開展，導致不少企業以可再生能源、清潔生產為廣告噱頭，嚴重擾亂了新能源、可再生能源技術和產品的市場秩序。

　　根據能源基本法律的規定，要求中央和地方政府通過投資引導和跟進、財政補貼、政府采購、專項資金等公共性財政支出的方式，支持和促進可再生能源的發展和清潔生產的推廣和實施，但在當前地方債務風險逐步累積的背景下，這種方式難以為繼，而我國民間資本存量巨大，如何通過有限的公共財政投入吸引和引導民間資本是一個迫切需要解決的問題。

　　修改不適宜的法律規定

　　當今能源問題的核心是能源安全問題，在將來的能源立法中，應當以全球化時代的能源安全觀為統率，整合和協調有關立法，形成確保我國能源安全的法律保障體系。

　　我國規模性的能源立法源于20世紀90年代中期，客觀上具有應急的性質和應景的成分，并非對能源安全進行通盤考慮，有許多法律規定與全球化時代能源安全觀并不相符。另外，我國現行的能源法律帶有“人類中心主義”的價值取向，環境保護意識不強，縱容對自然資源的浪費和對生態環境持續的破壞，同時各法之間沒有很好地配合，能源、環境領域立法、修法缺乏統一和銜接。應啟動能源法立法和《煤炭法》《電力法》修訂工作，開展石油、天然氣、核能等領域的立法研究工作，同時應開展《環境保護法》《大氣污染防治法》《清潔生產促進法》《固體廢物污染環境防治法》《環境噪聲污染防治法》《環境影響評價法》等法律修訂的研究工作，形成系統性法律體系。

　　將成熟穩定的政策上升為法律規范

　　由于能源基本法律過于粗放和原則，只能通過能源政策予以填補，某些能源政策直接與法律發生沖突，加之政策的執行貫徹力度大于法律的客觀事實，造成法律虛化、架空的現象，損害了法律的權威和嚴肅性，法律與政策相互掣肘、效用抵消。

　　我們發現，現行有關能源安全的法律規范雖然零散，但政策卻較為系統，如關于實現能源多樣性、節能減排的目標、措施和手段等，相比較法律規范而言，政策缺乏穩定性，也很難借助法律責任的強約束實現政策目標，不妨借鑒國外特別是美國所謂“政策法案”的形式，將具有目標性質和比較成熟穩定的政策上升為法律規范，并規定相應的法律責任，增強政策的執行力。

　　增強法律的可操作性

　　現行能源法律欠缺可操作性主要表現在兩個方面：

　　一是倡導性和鼓勵性的措辭較多，但在具體措施中并無對應。比如《煤炭法》第28、29條規定對“特殊煤種或者稀缺煤種”的保護性開采，鼓勵煤礦企業進行復采或者開采邊角殘煤和極薄煤，但對于保護性開采的范圍、程度以及具體的鼓勵措施卻沒有相應規定。《可再生能源法》《節約能源法》《循環經濟促進法》《清潔生產法》等直接與現代能源安全相關的基本法律到處可見“鼓勵”“支持”“倡導”之類的表述，而沒有相應的法律制度和法律措施保障，如果完全通過政策進行填充細化，則會造成政策和法律兩種規范的錯位，政策實體性和操作性強，而法律反而成為一種姿態的空洞宣示。

　　二是為法律主體設定的義務缺乏法律責任的約束，法律強制性、執行力和權威受到極大影響，尤以《節約能源法》、《清潔生產促進法》和《循環經濟促進法》最為典型，為不同主體規定了為數不少的義務，但在“法律責任”一章中卻并無法律責任的呼應，必須盡快改變有鼓勵無措施無制度，有義務無責任無約束的“軟法”狀況。

　　為了落實能源法律有效執行，引導能源投資符合國家能源、環境保護發展方向，應充分發揮律師在能源項目開發建設、技術開發應用、投融資等提供合法性論證咨詢和專業指導作用。能源項目的投資方應當聘請律師出具法律意見書，對企業及其能源項目進行環境、安全行為信用評價；為了保證能源開發建設項目的效益和安全，項目建設方應當聘請律師出具法律意見書，保證項目開發建設過程的合法性，律師在法律意見書中應評估項目涉及的環境、資源、安全、維穩等方面風險；為了促使企業積極引進新技術、新方法，進行清潔生產、循環利用，既有利于實現節能、減排、降耗目標，也減少對環境的損害，鼓勵律師發展知識產權業務，保護技術權利人的合法權益。

來源：能源評論 作者：陳臻 　

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