農業部：耕地流轉中的非糧化問題研究

　　農業部軟科學成果選粹

　　耕地流轉中的“非糧化”問題研究

　　隨著新型經營主體的不斷出現，我國許多地區加快了耕地流轉的進程，對發展現代農業、提升土地產出效益、增加農民收入均起到了積極作用。但是，現行一些新型的市場化流轉模式，如農戶與企業、農戶與專業合作社、農戶與專業大戶之間的流轉“非糧化”較為明顯。耕地流轉“非糧化”現象一方面是農業種植比較效益的正常反應，是農民的理性選擇；另一方面，耕地流轉“非糧化”從長期來看可能因減少耕地面積而危及國家糧食安全，因此耕地流轉的“非糧化”問題值得關注與研究，需謹防過度“非糧化”。

　　耕地流轉“非糧化”的特點與原因

　　從流轉對象來看，農戶對農戶流轉的土地基本還是用來種糧食，但農戶對協會、農戶對企業、農戶對種植養殖大戶的流轉，多數出現了土地“非糧化”趨勢，并且這一趨勢還會加快；從不同經濟發展水平的區域來看：經濟較發達地區大部分土地流轉后存在“非糧化”傾向。浙江嘉興市10家農業專業合作社和農業企業，全部利用流轉的土地從事非糧食產業。成都市只有不到五分之一的流轉土地在種植糧食和油料。

　　耕地轉入后“非糧化”的原因主要有以下幾點：一是農產品11.51,-0.07,-0.60%內部價格體系不合理。之所以出現土地非糧化，主要原因是種糧效益遠遠低于種植其他經濟作物和搞養殖的效益。原本種糧的土地，被流轉為養殖業，高效經濟作物種植業、生態農業、休閑農業等，就是因為農產品內部價格體系不合理造成的。二是土地非糧化效益高。在江蘇省贛榆縣墩尚鎮銀河村，現在養泥鰍一畝產出效益比種30畝水稻還要高，所以附近幾個村的農民都愿意把土地流轉過來養泥鰍，全鎮9800個農戶，有6000戶被協會組織起來養泥鰍，流轉土地2.1萬畝全鎮耕地3.4萬畝，流轉土地中含部分水面，產值12億元，農民人均純收入從泥鰍產業就增收5470元，占比為68.6%；種糧收益只占總收入的4.5%。三是對土地非糧化的危害認識不足。目前，全國不少地方政府出臺了流轉的土地用于發展蔬菜、苗木花卉、畜禽和特種養殖等高效農業項目，從財政上給予一定補貼的政策規定。這對農村干部群眾有一種誤導作用，他們片面地認為耕地、林地、草地、農田水利用地、養殖水面等也都是生產用地，只要是農用地沒有變成建設用地，什么事都可以干，從而使耕地必須種植糧食作物的概念在廣大農民心中很模糊。四是制度建設不健全。在土地流轉過程中，國家沒有出臺與土地承包經營權配套的法規，來約束土地流轉用途、風險、責任追究等，應用制度來規范土地流轉行為，防止土地流轉非糧化。

　　耕地流轉“非糧化”的效益與隱患

　　土地流轉非糧化增加了農民收入，獲得了短期的經濟效益，但從長遠來看可能危及我國的糧食安全。

　　減少拋荒棄耕，提高耕地產出率拋荒棄耕的主要原因是耕地產出效益低下，因此一些農民外出打工放棄了耕地種植，有的甚至造成直接拋荒。而如今，可以通過耕地流轉把一部分有種田經營欲望的農民吸引回來，有的把一部分土地使用權流轉給企業或專業合作社，獲取一定的租金；有的自己承包經營土地，種植水果、花卉、苗木等，大大減低了耕地的拋荒棄耕，提高了耕地產出率。

　　提升農產品市場競爭力，增加農業生產效益土地通過流轉特別是實行規模經營之后，使用機械比使用人工省時，省力，且總成本要低得多，這樣不僅可以降低生產成本，產生規模效益，同時也增強了農產品的市場競爭力，提高了農業生產效益，增加了農民收入。如山東肥城市通過土地流轉，發展有機蔬菜基地面積16.9萬畝、30多個品種，年產量48萬噸，帶動農民增收5.7億元，成為全國發展有機蔬菜最早、面積規模最大、編制規劃最先、加工出口最多的縣市。

　　促進規模化經營，增加農民收入以筆者調研的河北唐山市玉田縣玉田鎮東定府村為例：在耕地流轉之前，大部分農戶的耕地用來種植糧食作物，每畝年均純收入800元左右，而把耕地租賃給花卉苗木企業后，農戶每年可從企業拿到每畝1300元的租金，不但增加了收入，而且還省下了種地的時間以外出打工，增收效果明顯。

　　加快農村剩余勞動力轉移，解決農民就業農民將土地流轉之后，不僅獲得了穩定的租金收入，而且也節余了勞動力，拉動了農村勞動力的轉移，促進了城鄉一體化進程。如山東寧陽縣伏山鎮通過流轉土地2000多畝，建成了5處新型農場，不僅轉移了本村200多人的勞動力，還解決了當地2800多農民的就業問題。

　　防止耕地流轉中過度“非糧化”的對策建議

　　土地流轉必須堅持有利于農民收入的長期增長，不能為了流轉而流轉，或者犧牲農民的利益去為其他產業或者階層服務。所以土地流轉應把握這樣一個度：要農民從農村出來，不是被逼出來的，而是主動追求更好的生活而自愿走出來的。

　　農村土地承包經營權流轉后的使用是有范圍的，在《農村土地承包經營權流轉管理辦法》中規定了“三個不得”：農村土地承包經營權流轉不得改變承包土地的農業用途，流轉期限不得超過承包期的剩余期限，不得損害利害關系人和農村集體經濟組織的合法權益。還有一個規定是：受讓方應當依照有關法律、法規的規定保護土地，禁止改變流轉土地的農業用途。因此，對于“非糧化”經營，筆者認為總體思路是：一方面既不能過度干預，因為這是該階段耕地流轉的一種市場行為選擇，是農民自愿選擇的結果；另一方面，又要密切關注其發展趨勢，防止過度非糧化。為此，建議從以下幾方面著手：

　　一是優化糧食生產布局，穩定種糧面積比例具體而言，糧食作物種植面積占農作物總面積的比例，東北糧食主產省區不應低于70%~80%；冀魯豫不應低于60%~65%；長江中下游糧食主產省區不應低于50%~60%；西南地區總體上應保持在60%以上，陜甘寧應保持在65%以上，東南沿海省區應保持在50%以上，新疆應保持在1/3以上。

　　二是繼續提高糧食最低收購價格，補貼城市低收入者建議提高糧食保護價并采取多種手段防止其下滑，控制糧價波動的風險。另外，糧食作為一種生活必需品，其價格的提高必會加重城市低收入消費者的生活負擔，對這一群體的生活補貼也是政府不可忽視的一方面。

　　三是穩定和完善種糧補貼政策，進一步加大對規模化糧食生產的扶持力度及規范性建議在提高現有的普惠式的種糧補貼水平之外，為了鼓勵規模化種糧，應該加強補貼的針對性，加大對種糧大戶等新型經營主體的補貼。筆者建議按其種糧的規模化程度進行分級別的獎勵和補貼，同時要做好種糧大戶補貼的審核工作。

　　四是細化耕地利用類型，對土地流轉的農業用途做明確的劃分當前不少農業項目的規模經營主體強調“自己并沒有改變土地的農用性質”，但實際上其“農業味”已經變淡。我國目前對農業生態旅游，農家樂等項目究竟怎樣才算偏離農業用途并沒有規定，很多地方只要有林果種植和花卉種植就算農業用地。類似這種項目不僅占用了大量糧田，而且也嚴重破壞了土地的糧食生產能力。

　　五是加強耕地質量管理，提高單位面積糧食產量首先，需要切實加強領導，將耕地質量建設與管理納入各級政府的目標考核內容。其次，需要加大耕地質量建設的投資力度。各地應按照“取之于土，用之于土”的原則，每年從土地出讓金和新增耕地開墾費中安排不少于10%的資金，建立耕地質量保護與建設專項基金，用于耕地質量建設、耕地質量動態監測，并對測土配方施肥、有機肥施用、秸稈還田和綠肥種植等實行直接補貼。再次，建立耕地質量建設標準體系和動態監測預警體系。建立全省耕地質量建設的五大標準體系，即耕地地力分等定級標準體系、耕地質量建設標準體系、耕地質量評價標準體系、耕地質量建設投資估算指標體系、測土配方施肥標準體系。

　　六是為規模化種糧者提供信貸、農業保險等方面的支持規模化土地流轉的過程中及流轉之后的規模經營無疑需要大量的資金支持。國家可以根據其計劃的經營方式的不同為規模經營主體提供不同級別的信貸支持，為規模化種糧者提供相對更加優惠的信貸支持。另一方面，為了應對規模種糧者面臨的自然風險，國家應該充分利用政策性農業保險為其護航。

　　
來源： 農博網

　　版權及免責聲明：凡本網所屬版權作品，轉載時須獲得授權并注明來源“中國產業經濟信息網”，違者本網將保留追究其相關法律責任的權力。凡轉載文章，不代表本網觀點和立場。版權事宜請聯系：010-65363056。

延伸閱讀