能源發展“十二五”規劃亮點與難點

從2010年8月國家能源局發布介紹文案肇始，到2012年10月國務院討論通過，再到2013年1月23日國務院付梓印發，萬眾矚目的《能源發展“十二五”規劃》（以下簡稱《規劃》）終于畫上了圓滿的句號。這一規劃編制歷時兩年有余，亮點頻出，對指導我國未來能源的發展具有非同一般的意義。但是，要指出的一點是，亮點同時也是難點。在實際操作層面，要想讓難點真正成為亮點，必須得有堅持改革、沖破觀念障礙以及突破利益藩籬的決心與手段才成。

與時俱進的亮點

在經過全球氣候變化、國際金融危機、石油地緣政治、歐美征收碳關稅以及對華光伏“雙反”調查、日本核泄漏事故、國內油荒電荒等一系列事件后，我國圍繞能源如何發展已積累了充分的經驗。與2007年4月國家發展改革委發布的《能源發展“十一五”規劃》相比，新的《規劃》與時俱進，提出了一些頗具新意的觀點，并處處體現了統籌協調、系統全面的思想。

具體來看，《規劃》將能源價格長期高位震蕩的原因歸結為“投機溢價”、“安全溢價”和“環境溢價”的綜合作用，并強調指出，其對發達國家和發展中國家的影響效果并不相同。這可謂是一語中的。金融資本投機、國際局勢動蕩和生態環境標準提高如同高懸在我國上方的達摩克利斯之劍，任何一個方面發生變化，都可能使我國的經濟發展因能源價格而受制于人。

《規劃》總結了未來能源發展的基本原則，特別強調要堅持改善民生，盡快消除能源貧困，這在以往的能源發展規劃中并不常見。

據悉，我國60%的農村家庭將傳統生物質能作為主要炊事能源，他們是能源貧困人群的主體，呼吸類疾病是致其死亡的前4位主要疾病。因此，改善能源貧困已成為我國可持續發展、建立社會公平體系的重要內容。

《規劃》指出，要依靠能源消費強度和消費總量雙控制的倒逼機制，推動經濟發展方式轉型，這是新的能源規劃不可不提的一個突出亮點。從消費總量控制到消費強度和消費總量雙控制，提出的要求越來越高，這充分反映出在日益嚴峻的能源形勢下我國正越來越注重經濟發展的質量和效益，粗放式的能源消費和經濟增長方式將逐步成為明日黃花。

《規劃》著重指出體制約束日益顯現，深化改革勢在必行。其主要方向是，對可以實現有效競爭的業務引入市場競爭機制，鼓勵民間資本和境外資本適當介入，要推動能源價格市場化改革取得新進展，尤其是合同能源管理、電力、煤炭鐵路運力、成品油價格等幾個方面。由此可見，能源作為一個資源性行業，壟斷格局已出現松動，釋放出的市場化信號正逐漸變得強烈，部分領域市場化和定價機制漸進改革開始成為能源改革的主導思路。

操作仍需審慎

總體來看，《規劃》中改革的氣息相對比較濃厚，而改革即意味著利益格局的調整。作為一個牽一發而動全身的行業，能源控制著一國經濟發展的命脈，因此對這一規劃的實施仍需審慎，要妥善解決伴隨而來的或潛在的難點，實現能源與經濟社會的健康發展。

首先，這種基于“雙控制”的倒逼經濟發展方式好則好矣，但同時也存在著潛在的問題。一方面，能源總量控制的要求給地方經濟戴上了“緊箍”，僧多粥少，各地方政府為保障本地經濟發展必然要力爭擴大自身的目標配額，由此有可能引發地區間的矛盾，必須妥當處理；另一方面，能源消費強度控制的要求對地方經濟的質量提出了更高的要求，導致地方政府要在經濟發展總量與質量之間進行權衡，如何對政績進行考核成為其中的關鍵。

其次，農村不同于城鎮，能源發展具有自身的特點，不易推動。據調查發現，各地方政府對農村能源的使用效果是只對上負責，不對下負責。例如，建設的不少沼氣項目處于閑置狀態，這種“紙面工程”必須加以改正。另外，很多農村能源項目在建設投入使用后，經常很快就失效，又無人進行維修，技術服務跟不上，可持續性差，這就要求重視培訓農民，提高其知識水平，使其逐步掌握適用的現代能源技術。

第三，能源價格改革觸及“深水區”，如何打破壟斷成為難點。多年來，我國的能源價格機制飽受詬病，多次呼吁改革始終不見成效。當前，除了煤炭領域的市場化程度較高外，油氣領域主要由中石油、中石化和中海油三家企業壟斷經營，電力領域主要由華能、大唐、華電、國電和中電投五家企業壟斷經營。要對能源價格進行改革，就是割它們的肉，必然會遭到這些企業及相關行業的強烈阻攔。因此，在《規劃》實施中要合理把握價格改革推進的時機和方式。

最后，允許民間資本與境外資本有條件地進入部分能源行業是時代所需。一方面，由于關系到國計民生，能源領域顯然不能對所有資本開放。但另一方面，要推動快速發展，又不能不充分利用社會資本，這就是我國能源發展面臨的兩難選擇。

盡管《國務院關于鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見》、《國務院關于進一步做好利用外資工作的若干意見》指出這兩類資本可進入部分能源行業，但它們仍不時碰到“玻璃天花板”。因此，在《規劃》實施中，我國要提高對民間資本和境外資本的管理水平，管得好然后才能放得開。

來源：中國科學報 作者：趙剛 　

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