山西煤改爭議再起

當年強力推進 煤炭資源重組的成果正在“鞏固和擴大”。但有人認為，山西經濟今日之困境，就與其息息相關

眼下，煤炭大省山西又陷“資源魔咒”，煤炭運輸不旺、港口積壓嚴重，價格急速下跌。

截至2012年6月底，山西全省庫存煤近2000萬噸，同比增長約14%，價格也持續下跌。

山西省煤炭工業廳稱，2012 年上半年，山西煤炭全行業銷售收入和行業利潤同比雖然都有所增長，但增速明顯放緩；山西省屬五大國有重點煤炭企業的應收賬款逐月增長，最高增長率已超過85%。

據記者了解，截至6月底，朔州市煤炭企業煤炭庫存量達到200萬噸左右，同比增長近68%。坑口煤價大幅下跌，已至綜合成本價以下。7月，該市煤炭企業銷售大面積負增長，煤礦正常生產難以為繼，生產規模自發收縮。

嚴峻的經濟形勢，使人們再次憶起2009年開始的那場轟轟烈烈、飽受爭議的煤炭資源國有化運動。有觀察人士指出，山西今天的困難，與那場運動不無關系，煤炭資源整合形成并放大了市場風險，“賣煤難”正是這種風險的集中表現。

8月初，財新《中國改革》記者專程到山西采訪。初步的感受是，山西各界對其經濟風險與結構痼疾的反思開始升溫。他們期望，正在醞釀中的“綜改試驗區”方案，能夠成為縮小山西與全國整體發展差距的機會。

仍然是“一煤獨大”

今年上半年，山西經濟的基本面不容樂觀。GDP、財政收入、工業增加值增速，規模以上工業企業利潤等主要經濟指標均呈現增速下降趨勢；焦炭、鋼鐵等行業全行業虧損，其中，鋼鐵行業在1至5月實現利潤僅有2.7億元，同比下降90.5%。

1至6月，山西省財政總收入同比增速分別為32.3%、29%、26%、25.1%、24.4%、19.8%。北京師范大學中國市場經濟研究中心副主任林永生分析說，在一個煤炭工業占絕對主導地位的省域經濟中，財政收入增幅持續下跌，正好反映出其煤炭產業形勢嚴峻，行業盈利不樂觀，國有煤礦企業面臨困境。

山西省政府早已感受到煤炭形勢蕭條帶來的壓力。財新《中國改革》記者了解到，往年都是7月召開全省經濟形勢研判會議，今年提前到了6月召開。

以煤炭為主的產業結構，使山西經濟呈現很強的剛性特征，對省外市場存在高度依賴。鋼鐵、煤炭行業超過60%的市場在省外，焦炭市場對外依存度已超過70%。

因此，包括山西省內學者在內的多數觀察者認為，2012年上半年的山西煤炭資源產能過剩，病根不在省內，而是外部整體經濟周期導致的需求不足。

根據山西省官方的解釋，由于國內國際經濟不景氣，主要耗煤行業產品產量增速普遍下降，重點電廠日耗煤量保持低位，社會用電量增速回落；國內煤炭產量、進口煤炭數量快速增長，價格快速下降；社會煤炭庫存維持高位，水電發電量大幅增加，這些因素加大了山西煤炭市場下行壓力。

盡管市場形勢堪憂，然而在“一煤獨大”的產業格局里，煤炭產業也還在竭盡全力支撐山西財政與稅收。按山西省政府發展研究中心主任李勁民的說法，山西“每天三頓飯里面，有兩頓要靠煤炭”。這一點，在今年上半年山西的稅收情況中表現得更加突出。

山西省國稅局的新近數據顯示，今年上半年，山西煤炭開采和洗選行業入庫稅收收入408.04億元，比去年同期增長23.37%；煤炭運銷行業入庫稅收收入41.66億元，比去年同期增長21.25%。全省煤炭行業增值稅累計完成340.04億元，增長16.96%，占全部增值稅總額的60.56%。

據李勁民介紹，山西煤炭、電力、鋼鐵（冶金）、焦炭四大傳統支柱產業占整個工業增加值的70%以上，歷年來，四大支柱產業對財政的貢獻都在70%左右，僅煤炭對財政的貢獻就在50%左右。

以朔州市為例，據記者了解，該市工業的87.3%靠煤炭產業支撐，對當地財政的貢獻率超過70%。

煤炭形勢對山西經濟的整體影響由此可見一斑。今年上半年，個別地區財政收入已出現負增長。7月，山西煤炭行業稅收急轉直下，入庫增值稅僅為38.51億元，同比減少25.53%，減收13.21億元。由于山西經濟的滯后效應，隨后形勢更不容樂觀。有專家估計，本輪煤炭行業走低可能拖累山西GDP走低約5個百分點。

為應對煤炭市場緊張局勢，山西采取的措施是“定量、穩價、提效”，部分地市明確提出“限產保價”，同時建議取消煤炭價格“雙軌制”。

基于上半年的增長壓力，以及不容樂觀的經濟前景，“山西版”穩增長計劃先于全國其他省市出臺。該計劃包括“‘穩增長’30條”、“扶持小微企業17條”以及“支持服務業發展9條”。

在山西穩增長計劃文件中，“全力增加投資”仍然是重中之重。據財新《中國改革》記者了解，山西省2012年的投資目標是“全年投資1萬億、項目落地1萬億、招商引資1萬億”。在“特別強調”的基礎設施和重點工程項目上，2012年的“目標任務”涉及投資金額超過6800億元。

龐大的投資計劃并不是山西獨有。按中國經濟觀察者們分析，地方版“4萬億”投資計劃正在悄然展開。盡管學界對經濟萎縮引發的本輪投資沖動普遍感到擔憂，但地方政府依然在不遺余力地為“穩增長就是穩投資”造勢、奔走，為項目爭取“路條”。

山西省內決策咨詢人士認為，山西的發展不足問題，其重要根源是“投資不夠、項目不夠”，總投資規模偏低，在中部地區亦處于落后地位。因此，更需要簡化項目審批環節，加快審批速度。

從記者獲得的資料看，山西在短期項目選擇上，強調的是承接產業轉移和延伸煤炭產業鏈，以及做強當地非煤傳統產業，試圖在更大程度上擺脫對外部能源需求的絕對依賴。三一重工、富士康的轉移項目以及當地的煤化工項目，都已成為重點培育對象。

煤炭資源國有化之爭

2009年，山西強力推進煤炭資源兼并重組，引發了“國進民退”大討論，這場爭論至今仍未結束。反對者認為，山西在“以安全的名義”驅逐民營經濟，煤炭資源兼并重組是改革倒退的標志性事件，也為山西經濟失衡帶來嚴重的“體制赤字”。

山西省發改委一位不愿具名的研究人士在接受財新《中國改革》記者采訪時，明確反對用“國進民退”來評價山西的煤炭資源重組。該人士說：“所有制不是重要標準，只要符合產業要求，誰干都一樣！”

上述人士所講的“產業要求”，即煤炭企業要么具備年產300萬噸，而且至少有一個年產120萬噸的機械化開采礦井，要么企業規模不低于300萬噸每年，礦井規模不低于90萬噸每年。

外界普遍認為，正是這個行業門檻，把許多民營煤老板擠出煤炭開采領域。 其中，據浙江方面相關人士估計，浙江大約有500億民營資本“深陷其中”，損失嚴重。

據說，山西煤炭資源整合是“多年想干而一直干不成”的一件事。2008年，國際金融危機導致整體需求不旺，“當時的煤多得根本就賣不了。”李勁民認為，在一定程度上講，山西是抓住了這個稍縱即逝的“出手機會”。

山西為此付出的現實代價是，在煤炭整合狂飆突進的2009年，其經濟一度負增長，最終以5.5%的增長率成為全國惟一“保八”失敗的省份。

理論界、新聞界的輪番質疑，始終沒有動搖山西方面的決心，也未影響到中央層面對山西煤炭資源整合、煤礦企業兼并重組的支持態度。

在山西煤炭資源重組受輿論抨擊最激烈的2009年、2010年，中央決策層及高層人士不斷為其合理性背書；山西省委省政府態度也很堅決，雖然受到很多“非議和責難”，但是“山西非做不行”。經過兩年的強力推進，2011年5月底，山西省煤炭廳宣布，煤炭資源整合、煤礦兼并重組基本結束。

從記者采訪獲得的信息看，山西省內學者所總結的煤炭資源整合積極效應至少有：開采秩序得到極大改善，解決了“誰來辦礦”和“成本不合理”兩大問題；煤礦安全事故得到有效控制，兩年多來沒有群死群傷事故發生；生產效率和資源利用率得到提高，質量得到提升；產生了廣泛的示范效應，不少省市來考察學習“山西樣本”。兼并重組的遺留問題并不影響大局。

對于煤炭資源整合、煤礦兼并重組的“成果”，山西省主要領導的最新要求是“鞏固和擴大”。

值得一提的是，歷屆主政山西的官員，都在承受著煤礦事故帶來的強大政治壓力，如果不搞煤炭資源的“適度壟斷”、不搞大規模的關閉小煤窯運動，政績風險恐怕會被步步推高。

“每一屆政府都在搞改革，都在尋找突破口，不進行資源重組，已經沒有別的辦法了。”李勁民說。

但是，反對整合的人則認為，煤炭資源“國進民退”所隱藏的風險還沒有進入集中爆發期。靠行政權力進行資源配置、推進國企壟斷，長期看，會帶來效率低下和供應短缺，煤炭資源價格勢必畸形上漲，全社會都要承擔很高成本。

在現實中，“國有部門效率顯著低于民營部門，同時又占用了與其規模和效率不相稱的大量的經濟資源，這是目前資源配置扭曲的一個重要來源。”國務院發展研究中心企業研究所副所長、研究員張文魁認為。

林永生對財新《中國改革》記者說，“國進民退”后的山西煤炭巨頭像只大象，行動越來越“笨拙”，企業行為的目標函數中包含太多非市場因素，難以真正有效抵御市場風險。

當前，山西煤炭陷入生產越多、虧損越多的困境。林永生認為，如果沒有當初的“國進民退”，允許中小煤礦企業自由競爭，它們會充分利用其自身靈活性的特點，根據市場變化及時調整自身經營策略，應該可以減少或避免市場風險。

林永生說，如果經濟下行，市場需求放緩，煤炭價格下跌，減產保價是任何一個追求利潤最大化企業的正常反應，但是，重組后的大型國有煤企帶有很多政治與社會責任，與市場經濟體制中政企分開的現代企業制度相悖。另外，重組以后的山西煤炭國有企業一旦停產或減產，也可能造成工人失業，影響社會穩定。

在“國進民退”浪潮中留下來繼續做煤炭開采的民營企業，因為要達到政府要求，不得不從民間借貸中獲得資金以擴大規模、采購設備，因此也埋下了許多金融風險。從目前的跡象看，這種風險也開始爆發。另外，因為政府搞“限產保價”，民營煤企可能又將陷入新一輪生存危機。

目前，學界的共識是，大規模的國有化路徑會削弱市場競爭的基礎，使中國市場化改革偏離正常軌道。用某種硬指標搞“一刀切”，有悖于現代市場經濟運行規則，并損傷企業家精神，為經濟社會健康發展埋下隱患。

從道德層面講，國有企業并不天然比民營企業具有優勢，因此國有化是否可以更大程度上減輕資源開采帶來的礦難、生態破壞等負外部性，目前尚無定論。多數學者認為，相對有效的辦法，是責任和產權多元化、明晰化，加以嚴格的監管制度、適當的資源稅收政策和生態補償機制。

針對山西煤炭資源整合，有學者撰文提醒，用“國進民退”的方式讓國有部門來承擔更多更大的社會責任，是一種“家長制”作風，而試圖“一大遮百丑”的最終結果可能是適得其反。更為現實的，是會加大當下正在進行的經濟結構調整的難度。

再尋突圍之路

外界常常以“資源魔咒”來形容山西的困境，認為其“因煤而興”，卻又逃不掉“因煤而衰”的厄運。長期粗放發展的煤炭產業，成為山西經濟和結構調整很難解開的一個死結。

長久以來，對煤炭資源的外流，山西省內充滿抱怨；他們也不把剛性的煤炭產業結構看做是山西的優勢。李勁民認為，山西需要在多個領域推進改革，以扭轉周期性“雙向價值流失”的路徑偏差。

按照他的解釋，山西“雙向價值流失”是指，當全國經濟形勢出現衰退跡象，山西資源價格首當其沖，利潤空間收窄，但是，同期購進材料價格相對上漲，形成價格倒掛。比如，2012年上半年，山西工業生產品出廠價格指數同比下降0.9個百分點，但是，同期購進價格指數同比上漲0.4個百分點，價格倒掛1.3個百分點。

據當地一份內部研究報告的觀點，因為價格管制，煤炭及相關能源產品價格與價值嚴重背離，資源通過不平等交換轉移出省外。最終結果是與上世紀70年代末開始建設能源基地前相比，當地民眾相對生活水平不僅沒有提高，反而在下降。

山西人均GDP、城鄉居民收入水平從上世紀80年代初開始，一路下滑至全國平均水平以下，到90年代，已處于全國倒數幾位。進入新世紀以來，山西經濟實力、城鄉居民收入、就業、公共福利以及教育、醫療保障等指標均處于全國落后省區行列。

煤炭資源長期“蝗蟲式”開采，在山西被稱做“吃祖宗飯、斷子孫路”，其導致的資源浪費、安全事故都非常嚴重，環境污染和生態破壞更是觸目驚心。

上述內部報告的數據顯示，能源重化工基地建立以來的30余年，全省累計排放煙塵、二氧化硫分別在2000萬噸以上，固體廢棄物累計堆積量在20億噸左右，工業廢水近200億噸；山西境內90%以上地表水受到嚴重污染，接近54%的河流斷面處于劣五類水質；每挖1噸煤要破壞水資源大約2.5噸。

30余年來，山西因產煤造成的可量化生態環境損失超過6000億元；據不完全統計，在2004之前的10年間，山西地質災害（不包括煤礦事故）死亡人數近500人；新生嬰兒缺陷率為181人每萬人，礦區更是高達400人每萬人，都大大高于全國水平；癌癥病發率、死亡率較上世紀70年代上升了30%-50%，惡性腫瘤死亡占廠礦死亡職工人數的30%；高污染地區的呼吸道發病率近85%，塵肺病患者人數居全國前列。

礦難是外界對山西最直接的負面感受。媒體對山西煤炭無序開采和大小煤礦事故的大量報道，使山西煤炭資源蒙上一層“血煤”陰影。數據顯示，2009年以前，山西煤礦每年發生一次死亡10人以上的煤礦重特大事故13起左右。上述種種，成為煤炭資源整合的理由。但政府強力推動的整合運動，是否解決了這些難題，尚待觀察。

長期對煤炭工業的過分偏重，對其他曾有相對優勢的產業形成擠出效應，使機械加工、裝備及汽車制造等在山西有較好發展基礎的行業喪失了發展機會，由此造成山西支柱產業單一，接續產業匱乏，經濟增長后勁不足。

而今，轉型呼聲漸高，國家層面的支持也已經開始，“資源型經濟轉型試驗區”被寄予厚望。

2010年12月，國家發改委在批復山西申請設立“國家資源型經濟轉型綜合配套改革試驗區”（以下稱做“綜改試驗區”）的通知中，要求山西“先行先試”，“抓住與資源型經濟轉型密切相關的重點領域和關鍵環節，推進改革，率先突破”。

山西的轉型基調，是“以煤為基、多元發展”，宣稱“用資源換資本、換技術”，因此，其煤炭產業發展要更偏重于經營、管理制度改善和技術升級，也更加注重培育戰略型新興產業。

按照正在醞釀中的“綜改試驗區”方案設想，山西現代產業體系的“先導產業”，是山西特色的煤層氣與煤化工，以及國家層面的七大戰略型新型產業。在2015年前，非煤產業占GDP比重要超過60%。

值得注意的是，山西的服務業占比持續下降，這給山西向現代經濟結構轉變釋放了不良信號。

盡管目前山西已經出臺服務業振興規劃，但是，由于投資環境、地理、人才等因素制約，與服務業相關的諸多現代新型業態在山西并不被看好。比如要求“大力發展”高新技術服務、電子商務、網絡經濟等，觀察者稱此想法難有實效。

財新《中國改革》記者獲悉，山西綜改試驗區方案至少在產業升級、生態治理、政府管理、城鄉統籌、收入分配等八個方面，設置了若干階段目標和制度變革要求。在財稅、金融、投資以及土地管理等要素配置機制方面，山西或將被賦予諸多關鍵性的自主改革試驗權。

按照轉型方案，煤炭資源整合和煤礦企業兼并可能會繼續進行；現代煤化工將會有大范圍布局；要建設保稅物流港以及全國性煤炭交易中心。

為了給“再造一個新山西”的試驗區探路，山西省成立了專門的工作辦公室，編制批復了11個試點縣和20余個省直部門“2012年行動方案”。試點地區和項目會得到資金、用地方面的支持。

山西準備用30年時間完成轉型，其目標是“由資源依賴型經濟”全面轉向“創新驅動型經濟”。擔憂者提醒，山西經濟轉型要吸取歷史教訓，不能再做“得過且過的寒號鳥”。

來源：《中國改革》雜志

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