電力改革應換種思路，讓廠網分開不再是“夾生飯”

自2002年始，電力體制改革已歷經十年艱辛。盡管十年電改極大地擴大了中國電力的裝機容量，解決了“硬缺電”問題，但計劃總趕不上變化，隨著改革進入深水區，電改的一路坎坷引發了公眾巨大期待和反思。我們如何看待電改這十年，是否應該為電改尋找新的思路和新的方法？為此，本報特邀能源經濟和電力行業的知名專家在接下來的數期能源版《新聞延長線》欄目分專題分析、詳解、思考中國電改的十年之路，為中國電力行業的前景展開討論。

十年前的2002年，中國電力體制改革邁步前行。但出爐于當時電力供大于求形勢下的電改方案很顯然已經步入了僵局，即使是2002年電改成功邁出的第一步“廠網分開”，至今的效果都飽受爭議。著名能源經濟學家林伯強如此評價廠網分開的成果：“應該說走到現在，廠網分開是很徹底的。但我們要思考，廠網分開實施后帶來了什么好處？對電力市場化的進程有什么意義？為何廠網分開了，電力體制改革依舊舉步維艱？面對目前電力體制改革的僵局，我們能不能換一種思路，或者采取一種過渡方式來解決問題？”

“廠網分開”的“前世今生”

1997年，國家開始針對電力工業管理體制進行改革，成立了國家電力公司，原電力部行使的政府管理權移交給國家經貿委，電力體制正式政企分開，為電力十年的電力體制改革奏響序曲。

“在設計電力體制改革方案之初，原國家電力公司系統有一種主導觀點，即現行的電價構成不合理，利潤集中在發電環節，廠網分開后，發電環節將競價上網，電網環節將引入獨立的輸配電價，如果不調整現行的電價構成，電網企業就要虧損。”國家發改委能源研究所相關專家告訴中國經濟導報記者。

2002年2月國務院發布《電力體制改革方案》（5號文件），開始在電力市場化引入競爭機制，電網的垂直一體化壟斷模式被打破，廠網分開實行，國家電力公司管理的電力資產按照發電和電網兩類業務進行劃分，電力體制改革正式拉開帷幕。

通過廠網分開，五大發電公司成立，電力建設因此增加了更多的投資和積極性。截至2011年底，我國裝機容量已達10.56億千瓦，當年發電量4.70萬億千瓦時，均為2002年的2.8倍左右。電監會高級工程師吳疆認為，通過廠網分開、依法監管的電力體制改革在新世紀初至少有效解決了我國“硬缺電”的問題。

但由于2002年之后的煤價上漲，分離后的電力企業開始出現連年虧損。“2011年，火電累計虧損312.2億元，比上年增虧190.7億元。”這是日前財政部首次對五大發電集團的運行情況發布數據。

“廠網分開”的“功過”尚不能“蓋棺定論”

如上所述，“廠網分開”之后，火電企業出現了連年虧損，并且由于“輸配分離”和“競價上網”的停滯不前，僅在發電側展開的競爭并未傳導到用電側，廠網分開成了一鍋“夾生飯”。

對此，林伯強對中國經濟導報記者表示：“廠網分開是取得了一些成果。但更重要的是廠網分離的真正目的達到了嗎？為我們帶來了什么？究竟耗費了多大的成本，這些都需要進行評估。說實在的，廠網分開、主輔分離、輸配分開都是為競價上網服務的，如果后面這四個字不做，前面做得再好都是白費。”

林伯強認為，廠網分開這么多年，成本遠遠大于它所起到的效果。“我們設想，如果不廠網分離會怎么樣？如果發電廠像原來那樣只有一家，煤炭或許就不會那么強勢，就不會老和電力行業‘較勁’，煤價也不會像現在這樣高。”林伯強對中國經濟導報記者說。

的確，廠網分開之后，國家電力公司拆成了國家電網公司和中國南方電網有限責任公司，國家電網公司下設華北、東北、華東、華中和西北5個區域電網公司。“原先的一套人馬變成了七套人馬，這些成本是看得到的。但好處在哪？競價上網依舊遙遙無期。”林伯強說。

電力體制改革需要換思路找方法

“生存，還是死亡，這是一個值得思考的問題。”莎士比亞的名句同樣適用于如今的電力體制改革。是頂住壓力，矢志不渝地推動改革，還是重頭開始，重新設計改革方案？抑或在過渡時期尋找一種最優的方案？

對此林伯強表示，“如果競爭上網確實實現不了，干脆就回頭，也比現在的僵局要好。像現在的石油產業，兩大油企每年都在煉油板塊巨虧，但由于他們擁有完整的產業鏈，下游和上游完全可以彌補中游，就等于把一個口袋錢往另一個口袋放，使得整體盈利，絕不會出現像現在的電力市場那樣，一虧損大家就都不干了。這樣是不是要比現在電力市場，讓發電企業承擔虧損要好得多？我們都知道市場競爭是最佳的模式，如果硬著頭皮往下走，很可能真能走成。但在目前沒辦法進行市場競爭的情況下，一體化沒準兒就是個好事兒。”

當然這只是在電價無法放開，市場競爭無法形成的情況下的無奈之舉。那么在回到一體化和完全市場競爭之間有沒有一種過渡的方式來解決當前的僵局？“當然，回到和石油產業一體化和硬著頭皮推進市場化是兩種極端的做法。我們當然可以尋找一條中庸之道，來度過目前的過渡期。例如我們可以把電網拆來拆去的問題暫時放一邊，先把煤電聯動起來，把產業鏈中的突出問題理順。”

在我國電力市場的上游，煤電矛盾被公認是目前最突出的問題，煤價貴，上網電價便宜是許多發電企業虧損的原因。“把市場煤和電煤并軌，現在的低煤價就是非常好的機會，接下來再逐步解決并軌后的后續問題，這些是我們目前馬上可以著手做的，這比綁在改革上止步不前要來的有價值得多。”林伯強告訴中國經濟導報記者。

來源：中國經濟導報 作者：馬蕓菲

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