告別“帶血”的煤炭 政府監管需加速“助跑”國內外煤炭安全生產先進經驗的若干啟示與相關政策建議

● 煤礦可以成為本質安全的生產場所。所謂本質安全是指通過追求生產流程中人、物、系統、制度等諸要素的安全、可靠、和諧統一，使各種危害因素始終處于受控制狀態，進而逐步趨近本質型、恒久型安全目標。

● 煤礦安全生產水平的提高是項長期的、持續的系統工程，需要煤礦安全生產責任鏈上各方的共同參與，需要從理念、立法、規制、技術、培訓、機制與企業自律及優化產業結構等方面多管齊下，并且需要持之以恒。

● 煤礦安全生產水平需要樹立“關愛生命，以人為本”的思想，在這種思想的指導下才可能建立有效的規章、采取相應的措施。美國邦聯政府的礦山立法與執法的核心都是保護“礦工的健康與安全”。

● 科技不是煤礦安全生產的決定性要素，但對提高煤礦安全生產水平有著至關重要的作用，“科技興安”是煤礦安全生產中必須長期堅持的基本戰略。

編者按 我國是世界煤炭產量最大也是煤礦事故傷亡人數最多的國家，每年煤礦事故死亡人數約占世界煤礦事故死亡總人數的80%左右。不過，新世紀以來，我國煤炭產量逐年大幅增加，而煤炭生產百萬噸死亡率卻大幅度下降。我國煤礦安全生產水平的不斷提高，得益于我國煤礦安全生產責任鏈的各層面都采取了若干有效措施，并積累了相應的經驗。煤炭問題專家、來自國務院發展研究中心產業經濟研究部的錢平凡和企業研究所的周健奇在去年年底完成了相關的調研報告，這份報告受到國務院領導的高度關注。報告共分為世界產煤大國提高煤礦安全生產水平的方式與經驗、我國提高煤礦安全生產水平的措施和經驗、國內外煤礦安全生產先進經驗的若干啟示與相關政策建議三大部分。之前我們已經刊登了前兩部分，本期將詳細闡述在告別“帶血”煤礦的路程中，如何通過加速政府監管達到最好的效果。

國內外煤礦安全管理的先進經驗表明，煤礦可以成為本質安全的生產場所，而煤礦安全生產水平的提高需要安全生產責任鏈的各方集體行動，并采取需要綜合治理方式。國家應在建立煤礦安全責任執行體系、考核與獎罰體系、救援體系、監察與監管體系、安全質量和生產標準、獎罰機制，實施“一井一制”管理制度，授權安全評估、分類與定期安全審計，建立瓦斯綜合治理與利用示范礦井、鼓勵企業加大安全投入等方面提供政策支持。

國內外先進經驗的啟示:以先進的生產力保護生命

從國內外煤礦安全生產的先進經驗可以得出以下幾點啟示：

一是煤礦可以成為本質安全的生產場所。所謂本質安全是指通過追求生產流程中人、物、系統、制度等諸要素的安全、可靠、和諧統一，使各種危害因素始終處于受控制狀態，進而逐步趨近本質型、恒久型安全目標。美國、澳大利亞與德國等發達國家的采煤已是安全系數最高的行業之一；我國有近十家煤礦連續安全生產20年以上，有108家各類型煤礦連續安全生產10年以上。這些事實表明，煤礦事故的發生沒有必然性，煤礦可以成為本質安全的生產場所。

二是煤礦安全生產水平的提高需要綜合治理。煤礦安全生產水平的提高是項長期的、持續的系統工程，需要煤礦安全生產責任鏈上各方的共同參與，需要從理念、立法、規制、技術、培訓、機制與企業自律及優化產業結構等方面多管齊下，并且需要持之以恒。1907年，美國發生了一系列煤礦爆炸，奪去了600多名礦工的生命。此后，政府下決心要提高煤礦生產水平。通過綜合治理，美國于上世紀50年代實現了將煤炭生產百萬噸死亡率降到1人以下的目標。我國自2000年以來，通過相關各方采用多種措施共同治理，于2009年把煤炭生產百萬噸死亡率降到了1人以下。這種綜合治理方式對于煤礦重大安全隱患如瓦斯和水害等的整治同樣有效，淮南礦業集團公司就是通過綜合治理方式在高瓦斯礦區杜絕了瓦斯爆炸事故。

三是煤礦安全生產需要強化“以人為本”的思想和加大安全投入。提高煤礦安全生產水平需要樹立“關愛生命，以人為本”的思想，在這種思想的指導下才可能建立有效的規章、采取相應的措施。美國邦聯政府的礦山立法與執法的核心都是保護“礦工的健康與安全”。我國煤礦安全生產形勢趨穩趨好的成就也是在黨中央“以人為本”的“科學發展觀”指導下取得的。此外，國內外安全生產的煤礦基本上都推行“安全為本，生命至上”的企業文化理念。當然，提高安全生產水平需要加大安全投入，不過這種投入含義廣泛，包括裝備水平提高與開采方式轉變等。美國早期提高安全生產水平的重要措施就是增加安全投入，提高裝備水平，把煤礦由勞動密集型轉變為資本與技術密集型場所。淮南礦業集團治理瓦斯的基本經驗就是樹立“以先進生產力保護生命”的新理念，并通過噸煤超過15元的高投入來實現。

四是煤礦安全生產需要強化煤礦企業安全生產的自律性和政府的嚴格監管與監察，以及建立政企互動的安全發展機制。煤礦安全生產的責任主體是企業，而煤礦安全生產的外部性決定了政府規制的必要性。政府制定安全法規指導煤礦安全生產，并嚴格執法強制煤礦安全生產，但煤礦安全生產水平的高低最終還是取決于企業的自律性。國內外經驗表明：政府制定煤礦安全法規必須細致，例如美國聯邦政府出臺的有關煤礦安全和保健的法規就有9章38節1500多條600多頁50多萬字，內容十分詳細具體；政府監察與監管要認真而專業，切不可敷衍了事，走走形式；煤礦企業必須不折不扣地遵守安全生產規程，對待安全事務不可有任何投機取巧的行為。鄂莊煤礦的基本經驗就是重在落實，貴在執行，責任到人。山東省煤礦安全生產水平冠居全國的經驗是，煤礦企業安全生產的自律性強，地方政府監管到位，國家監察有力。安徽省煤礦安全生產水平的快速提高，除了企業自律和政府監察有方外，政企互動的安全發展機制也發揮了重要作用。

五是煤礦安全生產需要持續夯實煤礦安全基礎管理工作。企業是安全生產的責任主體，煤炭企業的安全基礎管理質量直接影響了企業的煤礦安全生產水平。國家煤礦安全監察局近幾年所開展的深化煤炭企業安全質量標準化、創建本質安全礦井、加強煤礦班組安全生產建設等工作，對于改善我國煤礦安全生產形勢發揮了重要的作用。開灤集團近幾年安全生產水平提高的重要經驗就是安全質量標準體系的建立與安全文化建設、規范操作、環境改善相結合的“四位一體”動態考核驗收常態機制，提升安全質量標準化的總體水平。鄂莊煤礦通過“安全閉環管理模式”創建了本質安全礦井。白國周創立的班組安全管理法不僅讓其帶領的班組21年無事故，而且讓他培養出的13名優秀班組長所帶領的班組也沒有發生過工傷和安全事故。這些都說明，企業的安全基礎管理對于煤礦安全生產發揮著至關重要的作用。

六是煤礦安全生產需要強化安全科技研發與推廣以及職工的安全培訓工作。科技不是煤礦安全生產的決定性要素，但對提高煤礦安全生產水平有著至關重要的作用，“科技興安”是煤礦安全生產中必須長期堅持的基本戰略。“科技興安”戰略需要煤礦企業具體實施，但也需要政府強有力的推動。美國通過立法的形式要求煤礦采用現代化的采掘和安全設備、應用先進的采掘和安全技術，確保煤礦的生產安全；并且在1910年成立礦山局之際就把煤礦安全技術研究與推廣作為重要工作內容之一，還在1970年成立國家職業安全與健康學院NIOSH從事采礦安全技術研究開發與推廣，促進先進技術在煤礦生產中的應用。國家煤礦監察局科技裝備司時常組織的“安全生產先進適用技術、工藝、裝備和材料等科技成果推廣工作”，對于提高我國煤礦安全生產保障能力發揮了重要的作用。與科技相比，人的因素在煤礦事故發生中占據了八成以上的比重。提高煤礦從業人員的安全意識、知識和事故防范與應急能力，不僅是煤礦企業的必修課，也是政府監管與服務的重點內容之一。世界各產煤國對于礦工的安全培訓都高度重視，不僅督促煤礦企業培訓礦工，而且還資助礦工的安全培訓。美國法律規定，所有礦工在上崗之前都要接受培訓，上崗后每年還要接受再培訓；而美國聯邦礦山監察局每年都對48個州的指定機構給予資金支持,以促進礦工培訓工作的開展。事實上，美國礦山監察局自豪地把執法、培訓與技術支持稱之為美國煤礦實現“高產量、低傷亡”的“成功金三角”。

七是煤礦安全生產需要建立強有力的“責任到人”的獎罰機制。無論是國外的“企業負責、政府監管”，還是我國的“國家監察、地方監管、企業負責”的煤礦安全責任體系，構建的都是“以企業為主體、以政府為輔助”的煤礦安全責任共擔體系。由于煤炭企業常有多個煤礦，而煤礦又常有多個工作面，煤炭企業內部又形成多層主體與監管的責任共擔體系，因此，從政府到煤礦工作面有4～5層安全責任環節，共同構成煤礦安全生產責任鏈。國內外經驗表明，煤礦安全生產責任鏈生效的前提條件是建立強有力的責任到人的獎罰機制，即涉及煤礦安全生產的每一件事都有人負責任，每一個人都有相應的權力、資源與能力并承擔相應的責任，超額完成指定事務有獎勵，而完不成指定事務則接受懲罰。美國煤礦在開采前有政府人員負責審定安全方案，在煤礦開采過程中有政府監察員隨時檢查，對于安全先進的煤礦政府有獎勵，對于出事的煤礦則有嚴厲的處罰。德國和南非煤礦的安全責任同樣分明。南非煤礦企業采用國際安全評審與安全管理系統，而國家職業安全協會定期對煤礦安全進行評審并打分，要求煤礦企業對于死亡礦工給予高標準的補償。鄂莊煤礦“安全閉環管理模式”的核心就是責任到人。淮南礦業集團公司瓦斯綜合治理的重要措施就是“重問責”。山東煤礦安全生產先進的重要原因在于國家監察、地方監管和絕大多數的煤炭企業、煤礦與工作面班組等各個層面的責任都到位。此外，國內外煤礦安全管理的責任落實重心不僅在于事前預防與事中救援環節，事后問責亦很嚴厲。

八是煤礦安全生產需要優化煤炭開采模式與轉變產業發展方式。政府對于煤礦安全生產除了嚴格的監察外，還可通過提高安全標準淘汰落后產能，促進煤礦的重組與關閉，擴大煤礦規模并減少煤礦數量，提高煤炭產業集中度，亦有利于煤礦安全生產水平的提高。美國煤礦數量從1907年的1.5萬處減少到目前的1400處，而煤炭生產百萬噸死亡率由6.75人下降到0.03人。山東省礦井數量由2000年的近千處減少到現在的220處，而礦井平均規模提高到年產量71.5萬噸；煤炭生產百萬噸死亡率則由1.53人下降到2010年的0.062人，而在2009年僅為0.04人。此外，引導煤炭企業采用更有效、更安全的開采方式，即轉變產業發展方式也可提高煤礦安全生產水平。美國、澳大利亞和印度通過增大露天煤礦的開采比重，在提高煤炭產量的同時減少傷亡。國內外煤炭企業都在通過提高煤礦開采機械化程度來實現增產與減少事故，其中，澳大利亞與南非的煤礦開采機械化程度都達到了100%。山東省煤礦采掘機械化程度也已達到80%以上，并形成了煤礦生產過程自動化、管理流程信息化、系統監控數字化體系。

相關政策建議：一井一制助跑煤炭安全

一是倡導“安全為本，生命至上”的煤礦安全生產理念，建立更有效的煤礦安全責任執行、考核與獎罰體系，強化煤礦安全生產相關各方的責任感，落實責任到人。

二是強化煤礦企業安全生產的自律性，落實企業的主體責任；推進企業安全質量標準化、創建本質安全礦井、加強煤礦班組建設等工作，加強煤礦企業安全基礎管理，進一步提升煤礦安全生產保障能力。

三是授權煤礦安全權威機構對具有重大安全隱患（如高瓦斯、高透水礦）的煤礦進行安全評估、分類與定期安全審計，加強風險防范，提高煤礦事故應急管理能力。

四是健全煤礦應急救援體系，在地面安裝電子跟蹤系統，提高事故發生時的救援效率，在煤礦井下設置救生艙、建設安全庇護所等救援設施，盡可能把事故發生時的人員傷亡降到最低。

五是提高煤礦安全生產標準，淘汰落后產能，減少中小煤礦數量，提高產業集中度；提高煤礦開采的機械化程度，轉變煤炭產業發展方式；深化煤礦安全生產先進適用技術、工藝、裝備和材料等科技成果推廣工作，加大“科技興安”戰略力度。

六是實施“一井一制”的安全責任管理制度，明確礦井業主對煤礦負全部責任，避免在煤礦建設與開采過程中出現因外包而產生的安全責任不清現象，強化煤礦業主的責任感。

七是參照國務院安委會辦公室加強煤礦瓦斯治理工作體系示范工程建設的指示，按照“統籌規劃、分步實施，典型示范、總體推進”的工作思路，在全國的高瓦斯礦區建設一批瓦斯綜合治理與利用示范礦井，促進全國煤礦瓦斯綜合治理與利用整體水平的提高。

八是鼓勵煤炭企業加大煤礦安全投入，允許并監管煤炭企業提高煤炭生產安全費用，根據各煤礦安全生產的實際需要，由目前的噸煤30元提高到40～50元，并規定企業安全投入的比例，提高煤礦企業的實際安全投入能力。

九是強化煤礦安全的獎罰機制，建立煤礦安全獎勵基金，可按噸煤2元收取，獎勵年度煤炭安全先進的煤礦及相關政府監察與監管部門，提高煤礦安全監察員的工作積極性；同時，加大事故的處罰力度，提高遇難者的賠償金，可由目前的20萬提高到50萬或60萬元。

十是優化政府煤礦安生監察與監管體系，增加地方政府的煤礦安全監管力量，真正落實地方政府的煤礦安全監管責任；提高政府煤礦安全監察與監管部門的服務意識，加大煤礦安全監察與監管部門聯合執法比重，并建立政企互動的煤礦安全發展機制。

來源：中國經濟導報 作者：錢平凡 周健奇 　

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