能源局發布煤炭工業發展“十二五”規劃

前 言

煤炭是我國的主體能源，在一次能源結構中占70%左右。在未來相當長時期內，煤炭作為主體能源的地位不會改變。煤炭工業是關系國家經濟命脈和能源安全的重要基礎產業。煤炭工業發展“十二五”規劃，根據《國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》和《能源發展“十二五”規劃》編制，在總結分析發展現狀、存在問題和面臨形勢的基礎上，提出了“十二五”時期煤炭工業發展的指導思想、基本原則、發展目標、主要任務和政策措施，是指導煤炭工業健康發展的綱領性文件。

一、規劃基礎和背景

（一）發展基礎

“十一五”時期，煤炭工業全面貫徹落實《國務院關于促進煤炭工業健康發展的若干意見》和《煤炭產業政策》等政策措施，發展方式轉變和結構調整取得重要進展，整體水平顯著提高。

1．資源保障程度提高。中央、地方和企業加大地質勘查投入，煤炭資源儲量增加，保障程度增強。截至2010年底，全國煤炭保有查明資源儲量13412億噸，比2005年增加約3000億噸，其中西部地區占全國增量的90%以上，為煤炭開發戰略西移奠定了基礎。

2．生產技術水平大幅提升。生產煤礦技術改造和大中型煤礦建設加快，形成一批現代化煤礦。2010年，全國煤炭產量32.4億噸，比2005年增加8.9億噸；裝備現代化、管理信息化、年產120萬噸及以上的大型煤礦661處，產量18.8億噸，占全國的58%；建成安全高效煤礦359處，產量10.2億噸；千萬噸級煤礦40處，產量5.6億噸；采煤機械化程度65%左右。原煤入選能力17.5億噸/年，入選原煤16.5億噸。

3．大型煤炭基地建設穩步推進。統籌大型煤炭基地開發建設，加強礦區總體規劃管理，規范煤炭資源開發秩序，一批大型礦區已成為綜合能源基地的主體。2010年，14個大型煤炭基地產量28億噸，占全國的87%；10個基地煤炭產量超過億噸，其中神東5.6億噸，晉北和蒙東超過3億噸，云貴、晉東和河南超過2億噸。

4．大型煤炭企業集團快速發展。相繼組建了一批區域性大型煤炭企業集團，形成了煤電、煤化等上下游產業一體化發展格局。山西、河南等省兼并重組中小煤礦取得重大進展。2010年，千萬噸級以上企業47家，產量占全國63%。其中，億噸級特大型企業5家，產量占25%，比2005年增加4家、產量比重提高19個百分點；5000萬噸級大型企業10家，產量占19%，比2005年增加7家、產量比重提高11個百分點。

5．淘汰落后產能成效顯著。按照“整合為主、新建為輔”的方針，加快推進整頓關閉和資源整合，小煤礦數量和產量大幅度減少。全國累計關閉小煤礦9616處，淘汰落后產能5.4億噸。2010年，年產能30萬噸以下小煤礦減少到1萬處以內，產量比重由2005年的45%下降到22%。

6．安全生產形勢持續好轉。煤礦安全生產法律法規體系基本形成，經濟政策逐步完善，安全管理基礎工作進一步加強，安全生產形勢持續穩定好轉。2010年，煤礦事故死亡2433人，比2005年下降59%，百萬噸死亡率由2.81下降到0.749。其中，煤礦瓦斯事故死亡623人，比2005年下降71%。

7．科技創新能力進一步增強。建成了一批國家工程中心、工程實驗室和重點實驗室，煤炭地質綜合勘查關鍵技術取得新突破，特厚沖積層建井技術國際領先，年產600萬噸綜采成套技術裝備實現國產化，煤層氣（煤礦瓦斯）抽采利用技術取得突破，煤制油、煤制烯烴等現代煤化工示范項目建成投產。

8．資源綜合利用取得新進展。11家煤炭企業列入國家循環經濟試點，形成了各具特色的礦區循環經濟典型模式。2010年，全國煤層氣（煤礦瓦斯）抽采量90億立方米，利用量35億立方米；洗矸、煤泥和中煤綜合利用發電裝機容量2600萬千瓦，利用低熱值資源1.3億噸，相當于回收4200萬噸標準煤，少占壓土地300公頃；礦井水利用率59%；土地復墾率40%。

9．改革開放不斷深化。煤炭產運需銜接制度改革取得進展，市場配置資源的基礎性作用得到進一步發揮。大型煤炭企業公司制、股份制改革不斷深化，非公有制經濟發展較快并不斷壯大，多元投融資機制基本形成，投融資能力明顯增強。到2010年底，在境內外上市企業35家，直接融資1690億元。煤炭企業投資境外煤礦邁出實質性步伐。2010年凈進口煤炭1.46億噸。

10．職工生產生活條件改善。井下作業環境明顯改善，部分企業井下工作制度由“三八制”改為“四六制”。2010年，規模以上煤礦企業職工年均收入4.2萬元，比2005年增加1.9萬元；礦區生態修復和環境治理成效明顯，采煤沉陷區治理和棚戶區改造取得較大進展，職工住房條件和生活環境得到改善。

（二）突出問題

煤炭工業雖然取得了長足進步，但發展過程中不協調、不平衡、不可持續問題依然突出。

一是資源支撐難以為繼。我國煤炭人均可采儲量少，僅為世界的三分之二；開發規模大，儲采比不足世界平均水平的三分之一；資源回采率低，部分大礦采肥丟瘦、小礦亂采濫挖，資源破壞浪費嚴重；消費量大，約占世界的48%。資源開發和利用方式難以支撐經濟社會長遠發展。

二是生產與消費布局矛盾加劇。東部煤炭資源日漸枯竭，產量萎縮；中部受資源與環境約束的矛盾加劇，煤炭凈調入省增加；資源開發加速向生態環境脆弱的西部轉移，不得不過早動用戰略后備資源。北煤南運、西煤東調的壓力增大，煤炭生產和運輸成本上升。

三是整體生產力水平較低。采煤技術裝備自動化、信息化、可靠性程度低，采煤機械化程度與先進產煤國家仍有較大差距。裝備水平差、管理能力弱、職工素質低、作業環境差的小煤礦數量仍占全國的80%。生產效率遠低于先進產煤國家水平。

四是安全生產形勢依然嚴峻。煤礦地質條件復雜，瓦斯含量高，水害嚴重，開采難度大，開采深度超過1000米的礦井39對。占三分之一產能的煤礦亟需生產安全技術改造，占三分之一產能的煤礦需要逐步淘汰。重特大事故尚未得到有效遏制，煤礦安全生產問題突出。

五是煤炭開發利用對生態環境影響大。煤炭開采引發的水資源破壞、瓦斯排放、煤矸石堆存、地表沉陷等，對礦區生態環境破壞嚴重，恢復治理滯后。煤炭利用排放大量二氧化碳等有害氣體，應對氣候變化壓力大。

六是行業管理不到位。行業管理職能分散、交叉重疊，行政效率低。資源開發秩序亂，大型整裝煤田被不合理分割，不少企業炒賣礦業權，部分地區片面強調以轉化項目為條件配置資源，一些大型煤炭企業資源接續困難。準入門檻低，一些不具備技術和管理實力的企業投資辦礦，存在安全保障程度低等問題。

（三）發展形勢

從國際看，世界煤炭需求總量增加，發達經濟體煤炭需求平穩，新興經濟體煤炭需求增長。2010年世界煤炭產量53.3億噸標準煤，比2005年增加9.5億噸標準煤，其中我國占增量的74.7%；2010年世界煤炭消費量50.8億噸標準煤，比2005年增加7.8億噸標準煤，其中我國占增量的91%。但受世界經濟發展不確定性影響，以及應對氣候變化減少溫室氣體排放的要求，煤炭需求增速放緩。主要煤炭資源大國為促進經濟發展，將進一步擴大國際合作，為我國煤炭工業實施“走出去”戰略，利用“兩種資源、兩個市場”創造了條件。煤炭開發利用領域廣泛采用高新技術，世界煤炭工業向集團化、集約化、多元化、潔凈化方向發展。

從國內看，國民經濟繼續保持平穩較快發展，工業化和城鎮化進程加快，煤炭消費量還將持續增加。考慮到調整能源結構、保護環境、控制PM2.5污染等因素的影響，煤炭在一次能源結構中的比重將明顯下降。合理控制煤炭消費總量，限制粗放型經濟對煤炭的不合理需求，降低煤炭消費增速，也是煤炭工業可持續發展的客觀需要，2015年消費總量宜控制在39億噸左右。瓦斯、水害、地溫、地壓等自然災害日趨嚴重，煤礦安全生產和生態環境保護要求更加嚴格，生產成本不斷增加。東中部煤礦轉產和資源型城市轉型難度大，西部生態環境脆弱，實現安全發展、節約發展、清潔發展任務艱巨。

二、指導方針和目標

（一）指導思想

以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，深入貫徹落實科學發展觀，按照科學布局、集約開發、安全生產、高效利用、保護環境的發展方針，以加快轉變發展方式為主線，以改革開放為動力，以科技進步為支撐，建設大型煤炭企業集團，建設大型煤炭基地，建設大型現代化煤礦，保障煤炭穩定供應；提高資源綜合利用水平，提高礦區環境質量，提高礦工生活水平，促進煤炭工業可持續發展。

（二）基本原則

堅持煤炭工業發展與產業布局調整、體制機制創新相結合，加快轉變發展方式；堅持生產建設與控總量、調結構相結合，保障煤炭供應安全；堅持發展先進生產力與淘汰落后生產能力相結合，促進煤炭產業升級；堅持開發轉化與水資源、環境承載力相協調，推進高效清潔利用；堅持企業發展、接替產業發展與地區經濟社會發展相協調，建設和諧礦區；堅持國內發展與國際合作相銜接，實現互利共贏。

（三）發展目標

到2015年，煤炭調整布局和規范開發秩序取得明顯成效，生產進一步向大基地、大集團集中，現代化煤礦建設取得新進展，安全生產狀況顯著好轉，資源回采率明顯提高，循環經濟園區建設取得重大進展，礦區生態環境得到改善，企業“走出去”取得新成效，礦工生活水平明顯提高，基本建成資源利用率高、安全有保障、經濟效益好、環境污染少和可持續發展的新型煤炭工業體系。

煤炭生產：生產能力41億噸/年。其中：大型煤礦26億噸/年，占總能力的63%；年產能30萬噸及以上中小型煤礦9億噸/年，占總能力的22%；年產能30萬噸以下小煤礦控制在6億噸/年以內，占總能力的15%。煤炭產量控制在39億噸左右。原煤入選率65%以上。

煤礦建設：“十一五”結轉建設規模3.6億噸/年，“十二五”新開工建設規模7.4億噸/年，建成投產規模7.5億噸/年，結轉“十三五”建設規模3.5億噸/年。

企業發展：形成10個億噸級、10個5000萬噸級大型煤炭企業，煤炭產量占全國的60%以上。

技術進步：全國煤礦采煤機械化程度達到75%以上。其中：大型煤礦達到95%以上；30萬噸及以上中小型煤礦達到70%以上；30萬噸以下小煤礦達到55%以上。千萬噸級礦井（露天）達到60處，生產能力8億噸/年。安全高效煤礦達到800處，產量25億噸。

安全生產：煤礦安全生產形勢顯著好轉，重特大事故大幅度下降，職業危害防治明顯改善，職業培訓落實到位。煤礦事故死亡人數、重特大事故起數比2010年分別下降12.5%和15%以上，百萬噸死亡率下降28%以上。

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