體制之弊考驗能源總量控制新政

備受關注的能源消費總量控制終于從概念走進了現實。

近日，在北京召開的2012年全國能源工作會議上，國家發展改革委副主任、國家能源局局長劉鐵男表示，已經初步形成能源消費總量控制方案。

此次會議還透露，“十二五”期間，我國能源消費總量目標控制在41億噸標煤左右。

據悉，“十二五”期間我國將建立起合理有效的能源消費總量控制機制，發揮其“倒逼機制”作用，同時將總量控制目標落實情況作為地方考核的內容。

目前，能源消費總量控制目標和方案仍在征求意見，最終數據還必須等待《“十二五”能源規劃》出臺才能最終塵埃落定。但在地方GDP發展沖動居高不下的情況下，可能還將經歷一個地方與中央的博弈過程。

“合理控制能源消費總量是一項難度很大的工作。”劉鐵男坦言。

記者日前在采訪中也獲悉，我國要實現41億噸標煤的控制目標還面臨諸多障礙。

41億噸的導向意義

據記者了解，此前各省實際上報的能源消費預期總量遠超過41億噸標煤。

根據清華大學氣候政策研究中心發布的《中國低碳發展報告（2011~2012）》，按照國家GDP年增長7%，GDP能耗強度下降16%計算，2015年能源消費為38億噸標準煤。但若GDP年增長率的范圍為8.5%~10%，則2015年能源消費將達到41億~44億噸標準煤。

一位知情人士也在接受媒體采訪時透露，確定41億噸標煤“天花板”的基礎是假設“十二五”年均GDP增速為8.5%，能源彈性系數為0.5；但是2010年GDP增速超過了9%，能源彈性系數也達到0.8。該業內人士認為，如果經濟保持高速增長，應適當調整總量目標。

實際上，地方和中央GDP增速還存在相當大的缺口。

目前各地“十二五”規劃中年均GDP增長率均高于中央定的7%，最低的也達到了8%，平均值達10.6%。清華大學上述報告指出，到2015年，各省加總的能源消耗和國家規劃間將形成5億噸標煤的差量，“十二五”累計缺口可達15億噸標煤。這無疑將加大能源消費總量控制的難度。

清華大學氣候政策研究中心主任齊曄告訴《中國科學報》記者，由于計算方法的問題，實際量可能沒有這么大，但地方和中央的差距肯定存在，并且可能會相當嚴重。

“十二五”規劃綱要首次提出合理控制能源消費總量。此后，該目標值出現過多個預測版本。

清華大學校務委員會副主任、中國氣候變化專家委員會副主任何建坤此前在接受《中國科學報》記者專訪時曾指出，“十二五”末把能源總量控制在40億噸標煤比較合適。“具體指標值還可進行深入研究和討論，關鍵在于其所體現的政策導向信號。”何建坤說。

北京理工大學能源與環境政策研究中心主任魏一鳴2011年初曾提出43億~45億噸標煤的方案。近日，魏一鳴在接受《中國科學報》記者采訪時表示：“當時提43億噸實際還比較保守。如果國家把能源消費總量限定在41億噸標煤，肯定政策引導意義更大。”

更有效的控制指標

據記者了解，此次分解將按照“核定總量、分解增量”的思路，根據各地經濟發展水平、產業結構、節能潛力等情況確定能耗總量控制指標，并對GDP發展有合理的考量。

但能源消費總量控制方案一旦實施，意味著在單位GDP能耗強度的基礎上，又增加了能源消費總量這一定量控制指標。因此，初步分解方案下放后引起了地方政府的高度重視。

國家能源局副局長劉琦近日曾公開表示：“總量分解的文件剛下達，很多省的官員就跑過來了，說書記、省長都非常關心，而且要親自來。”

據記者了解，在接到分解任務之前，很多省市就已經開始進行相關研究。

受政府委托進行河南省能耗總量控制實施規劃研究的鄭州大學教授張瑞芹近日告訴《中國科學報》記者：“下達的總量目標跟我們預測的差不多。”她表示，在將指標分解至市縣時仍然存在多方博弈的問題。

對于總量控制將對地方經濟形成約束的擔心，國家發改委能源研究所原所長周大地在接受本報記者采訪時表示，按照正常的經濟發展速度和能源強度控制目標，各地的總量控制目標肯定能完成，“總量控制的目的在于防止有些地方為了GDP搞高資源、高污染、高土地投入的增長方式”。

而國家發改委能源研究所研究員姜克雋則告訴本報記者，實際上各省在“十一五”分解能源強度目標過程中已經演變成了分解總量。“分解總量目標操作性更強，而且可以很快拿到數據，不斷修正，是最有效的手段。”

“能源消費總量控制的關鍵不在于如何分解，而是通過推行節能技術，加大終端節能，最終實現總量控制。”國家發改委能源研究所副所長戴彥德近日向《中國科學報》記者強調。

體制之弊

作為“十二五”開端之年，2011年稍顯平靜，直到年底，各種“十二五”規劃才集中出臺。這也導致2011年我國能源強度下降未能達標。

“這意味著后4年要完成更高的比例。我們判斷‘十二五’完成能源強度和總量控制目標不容易。”齊曄說。

中國人民大學環境學院教授鄒驥也在接受《中國科學報》記者采訪時表示：“‘十一五’比較容易挖掘的潛力已經挖干凈了，‘十二五’完成節能目標難度更大。”

鄒驥更擔心的是重復“十一五”末拉閘限電等制度性原因形成的弊端。“現在的機制下，地方政府責任紊亂，既充當裁判員又兼運動員，應轉變為執法者和監督者，讓企業承擔更多責任。”

目前，能源消費總量控制的考核對象是省級政府，但那些為地方提供能源保障的大型央企卻由國資委另行考核。專家分析，如果兩者不能合理協調，到“十二五”末，很可能會出現為了控制能源消費總量而要求企業停供、減供的現象。

“把指標分到省市之后，雖然見效快，執行力強，但是可能會導致高成本和不計后果，拉閘限電就是一個例子。”鄒驥指出，更深層的問題是財稅體制，這個體制導致了地方不惜代價發展GDP。

“要想走上長治久安的道路，需要可持續發展的長效機制。”鄒驥表示，“十二五”期間我國應在提出節能目標的同時提出體制改革的目標，解決現有的體制之弊。

來源：中國科學報 作者：陳歡歡 　

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