“新資源稅”難破分稅制之困

地方政府期盼已久的“新資源稅”，經過一年多的試點終于落地—9月21日，國務院常務會議修改通過“新資源稅”，并正式向全國推行。

地方政府之所以對“新資源稅”望眼欲穿，原因有二：一是原有“以量征收”改為現在“以價征收”，并核定執行稅率為5%；二是“新資源稅”明確歸地方政府所有。

“新資源稅”如此調整，對于飽受債務平臺受限、土地財政收縮雙重壓力的地方政府來說，可謂意義重大。雖然，征收范圍目前僅限于原油和天然氣，使得受益者目前主要為新疆、內蒙古、甘肅等少數油氣大省（自治區）。但5%的執行稅率，所帶來的10倍于原有資源稅的增幅，仍對煤炭、稀土等其他礦產大省，對新資源稅未來征收范圍的擴大，以及潛在巨大收益，將帶來無限想象。

而對于東部等自然資源相對欠豐富的省（市）而言，新資源稅的出臺，雖然相對收益不大，但并非完全沒有意義。如果跳出新資源稅所帶來短暫利益的框框，我們會發現，新資源稅可能會引領房產稅等其他稅種逐漸回歸地方，從而緩解當下地方政府日漸失衡的財政收支。

當然，我們還可以對此寄予更多的期望—通過新資源稅的出臺，在引領房產稅等其他稅種回歸地方的基礎上，對1994年分稅制改革所形成的財權、事權失衡狀況，形成系統性的長期糾編機制，從而堵住地方政府因財政收支失衡而大肆賣地、大搞粗放式投資的借口，并為新一輪財稅體制改革打下基礎。除此之外，如果再樂觀一些，我們似乎還可以看到，在上述由新資源稅出臺所導致的變化之后，“地方政府在向服務型政府成功轉型，深層次的產業結構正在調整”。

但是，這些都僅僅是美好的期望，其未來能否如愿以償，更需要我們對未來財稅政策所作的前瞻性考量，以及在政策具體執行過程中的堅強意志。

這并非是悲觀主義者的論調。實際上，如果回顧1994年分稅制改革后的歷程，我們會發現這正是時至今日，分稅制改革所造成的種種弊端之所在。

毫無疑問，1994年啟動的分稅制改革，在平衡中央財政赤字、減并稅種、抑制地方投資沖動、促進生產要素流通等方面取得了一定成績，并為我國全面市場體制改革起到了標志性的助推作用。但是，分稅制改革的推行，在取得上述成績的同時，其弊端亦日益彰顯。這種弊端主要體現在“財權上移、事權下移”：1994年分稅制后，關稅、個人所得稅等稅基廣、征收成本低的稅種劃歸中央，增值稅作為共享稅中央享有75%的收益，消費稅則按隸屬關系分歸中央和地方所有。在分稅制改革實施至今的近20年，雖然地方財政收入僅低于中央財政收入年均增速近2個百分點。但是，同期地方財政支出卻占到國家財政總支出的70%，遠超中央財政支出2倍多。

1994年分稅制后所形成的財權、事權的嚴重倒掛，不但致使各級政府通過壓力傳遞，將更多的財政壓力分解到縣、鄉、村，在導致基層建設空心化的同時，更使得社會底層因各種攤派而民怨沸騰。而對于原本期望通過分稅制改革，對地方政府盲目投資進行抑制的初衷，在延至1999年的短暫收縮后，非但沒有實現，反而大力反彈如“出籠猛虎”—由應對民生、教育、治安等達標性考核的“無米為炊”，加之土地出讓金劃歸地方政府，以及中央政府應對亞洲金融危機的階段性經濟刺激等多重因素所導致。

而當中央政府意識到，原本體諒分稅制后地方政府所形成的財政困難，而對其放開的“土地出讓金”，不但會持續引發地方政府低效率、粗放式的投資浪潮，而且會對通脹治理以及民生保障造成極大的負面作用，不得不于2007年緊急出臺《規范國有土地使用權出讓收支管理的通知》，試圖終結地方政府的土地財政依賴。

但是，在分稅制改革后所形成的財權事權倒掛，其結構性調整得不到改變的前提下，上述通知注定不會讓地方政府的行為得到改善，只能讓地方政府采取“變態”方式以迎合中央精神—通過向上高報成本、向下截留資金的手段，進一步加劇地方政府對土地財政所形成的依賴，并致使腐敗蔓延。

必須認識到，原本寄予厚望的分稅制改革，之所以其后弊端重重，其根源除了政策出臺前缺乏“系統統籌”外，更與政策執行中的變動不定緊密相關。

如果一如過往在新一輪財稅體制改革全面啟動前缺乏“系統統籌”，在政策的具體執行中變動不定，那么“新資源稅”必然與我們的期望相違，根本難破分稅制之弊。

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