食鹽專營改革之爭:第七次不改之改

　　日前,國家發改委發布了第10號令,決定廢止《食鹽專營許可證管理辦法》。一石激起千層浪,輿論最初解讀為廢除食鹽專營,但隨即被澄清,食鹽專營政策不變。《食鹽專營許可證管理辦法》廢止,但《食鹽專營辦法》并沒有被廢止。

　　這次“誤解”的背后,是圍繞食鹽專營改革的多年爭論。新世紀以來,國家相關部門曾先后提出了七套鹽改方案,食鹽市場化是方向,卻均因各方分歧未付諸實施。對食鹽專營放開,官方抑或民間,既有激烈支持者,也有持慎重緩行觀點者,更有堅決反對者。

　　因碘控鹽

　　食鹽專營制度延續兩千多年,過去是為了稅收,現在主要是為了有效防治碘缺乏病

　　今年3月19日,在陜西西安戶縣一小餐館里,戶縣鹽務局查出幾袋食鹽非當地所售,由于這批食鹽是老板從西安購得的,此舉被認定為跨區域用鹽,沒收食鹽并罰款200元。媒體曝光后,陜西省鹽務局責令戶縣鹽務局立即撤銷處罰決定,退回食鹽和罰款,賠禮道歉。

　　目前,中國食鹽通常按照區域管理,其他地區進入本轄區的食鹽,即便是合格的鹽產品,也會被視為“私鹽”予以查沒。這是因為中國現行食鹽專營制度,其可以追溯到國務院1990年頒布實施的《鹽業管理條例》。

　　《鹽業管理條例》規定“開發鹽資源、開辦制鹽企業經省級鹽業行政主管部門審查同意,報同級政府核準”,“食鹽的批發業務由各級鹽業公司統一經營,食鹽的零售業務由企業及個人等零售單位負責”。

　　1996年,國務院又頒布了《食鹽專營辦法》,更加明確與細化了食鹽專營制度。鹽業專營在中國已延續兩千多年,最初的主要原因是稅收。但中國目前的食鹽專營制度,最重要的動因是執行全民食用加碘鹽的國策,消除碘缺乏病。

　　碘在人體內的主要作用是在甲狀腺合成甲狀腺激素,缺碘會導致甲狀腺激素合成不足,引發一系列的癥狀和疾病,尤其是對智力的損害。20世紀90年代,全國約有7.2億人生活在缺碘地區,碘缺乏疾病分布于全國1807個縣。1994年國務院頒布了《食鹽加碘消除碘缺乏危害管理條例》,從此開始在全國大部分地區強制推行加碘鹽政策。

　　廣東省鹽業集團有限公司有關負責人向記者解釋道,食鹽專營主要表現是“在某一地理范圍,生產由政府特許的少數幾個食鹽定點生產廠按政府下達的計劃來進行,銷售則只由政府指定的唯一一家經銷商即鹽業公司執行,生產廠只能把產品按政府確認的價格賣給政府指定的鹽業公司,而不能直接在市場上進行銷售。”

　　該負責人告訴記者,食鹽專營的實質,是由行政權力通過法律正當賦權而形成對食鹽的合法專營。他說,并不是所有的鹽產品都實行專營。據了解,食鹽專營涉及兩個相關市場:其一是食鹽,其二是除純堿和燒堿用鹽以外的工業用鹽,俗稱小工業鹽。但目前部分省份已放開了小工業鹽市場,如廣東2005年已放開。

　　全國近幾年鹽產品產量約8500萬噸,而嚴格實行專營的食鹽銷量年約800萬噸。廣東省鹽業集團有限公司有關負責人指出,食鹽專營制度有效地保障了碘鹽供應,有效地防治碘缺乏病。“2000年,中國碘鹽覆蓋率達到了90%以上,近幾年達到了97%以上。”

　　詬病專營

　　質疑者指責鹽業公司利用制度牟取暴利,政企合一還易滋生權力腐敗和權力尋租

　　在執行全民加碘政策以前,中國是世界13個“碘缺乏病重點國家”之一。而目前,中國居民碘鹽覆蓋率超97%,遠高于70%左右的全球平均水平。這使得碘缺乏病得到了有效控制,全國兒童甲狀腺腫大發病率由1995年的20.8%下降至目前的5%以下。因為在控制碘缺乏病方面的努力和成就,中國鹽業總公司曾榮獲聯合國“全球兒童事業貢獻獎”。

　　但對中國鹽業總公司與各省鹽業公司的質疑,也一直不絕于耳,其中最常見的一個批評就是挾國家政策以專營獲取暴利。中國社會科學院國際法研究所助理研究員毛曉飛2010年就發布調查,鹽業公司從制鹽企業購買食鹽的價格為400-500元/噸,而其對外批發價格平均為1500-2000元/噸,批發環節價差有4倍之多。

　　不過,中國鹽業總公司與各省鹽業公司對暴利一說,予以否認。有評論人士認為,簡單地算批發價差,就指責牟取暴利并不科學。國家審計署2006-2007年對全國鹽行業進行了長達8個月的審計,結論是食鹽不存在暴利。

　　曾擔任原國家經貿委運行局副局長、分管鹽業改革的陳國衛告訴羊城晚報記者,按照上級領導指示,2001年下半年與同事到全國8個重點產鹽省市和銷區進行調查,發現食鹽專營運行中存在各種問題。

　　具體而言,“在政企合一體制下,鹽政管理與鹽業公司的行政和經營行為不規范,利用‘政’為‘企’謀利,壟斷經營。在對有關政策、條例的解釋和執行上,為其所用。食鹽價格被國家列為指令性價格,但食鹽銷區的鹽業公司名義上執行,實際上以‘運費補貼’、‘回款獎勵’等名目少付款,甚至索要回扣,并要求供貨方按國家定價開票,食鹽生產企業或食鹽調出省公司還要負擔這部分‘補貼’、‘獎勵’的增值稅。”

　　另外,“食鹽生產企業不能進入市場,不是真正的商品生產者”;“計劃安排排斥市場競爭,不能實現優勝劣汰。食鹽計劃安排表現是吃大鍋飯,實質是保護落后。”

　　他告訴記者,雖然10多年過去了,但這些問題并沒有改變。“食鹽行業就是計劃經濟的活化石,計劃經濟的弊端它都有,滋生了各種權力腐敗與權力尋租。”

　　改革延宕

　　國家部委針對政企分開和改革鹽業專營先后推出七套改革方案,但始終未能落地

　　2002年,在調研的基礎上,陳國衛與同事提出了一個鹽業體制改革方案。“我們主要建議是三個,一是政企分開,二是放開小工業鹽市場,三是食鹽生產商直接進入市場。”陳國衛告訴記者,2002年5月20日,原國家經貿委發文《關于鹽業管理職能有關問題的通知》,明確要求中國鹽業總公司及各級鹽業公司要實行政企分開,建立現代企業制度。

　　但這一方案還沒來得及深入執行,2003年大部制改革開始,國家經貿委被撤銷,鹽業體制改革擱淺。但不論是民間還是官方,呼吁鹽業體制改革的聲音不斷。四川理工學院經濟與管理學院教授呂福玉說道:“包括學界、業界和媒體在內的社會各界,極力呼吁改革食鹽專營制度,并以不同的方式發表各自的主張和見解。”

　　2008年10月,全國人大常委會收到了《關于請求對進行合法性審查的建議書》,建議書認為1996年頒布的《食鹽專營辦法》,涉嫌違反反壟斷法。2009年年底,全國28家制鹽企業聯名簽署《全國部分大中型制鹽企業對鹽業體制改革的建議》,上報國家發改委、工信部,支持改革鹽業專營體制。

　　事實上,政府也多次提出改革鹽業體制。2005年4月,《國務院關于2005年深化經濟體制改革的意見》就提出“研究制訂鹽業體制改革方案”;“十一五”與“十二五”規劃綱要也均提及鹽業改革,其中“十二五”規劃綱要明確指出“推進鐵路、鹽業等體制改革,實現政企分開、政資分開”。

　　陳國衛說道:“不過,截至目前,這些改革口號并未落地,食鹽市場化改革一再延宕。” 2013年5月,負責中鹽總公司的國務院國資委監事會第十辦事處在調研幾個月后,寫就《我國鹽業體制改革報告》,建議去除壟斷,實現有效競爭。從陳國衛曾任職的原經貿委鹽辦提出的方案算起,這是國家有關部委對鹽業體制改革提出的第七套方案。

　　七套方案依次是:原經貿委鹽辦提出的方案、發改委鹽辦提出的方案、國家審計署提出的方案、發改委經濟體制與管理研究所提出的方案、發改委經貿流通司提出的方案,以及發改委和工信部聯合組成的鹽業體制改革小組提出的方案、國資委監事會提出的方案。

　　透過公開渠道查詢發現,七套方案所指出的現行食鹽專營制度問題,多集中在政企不分,既當“運動員”又當“裁判員”,市場化低競爭力不強等,改革的方向則均為市場化。

　　存廢博弈

　　健康和安全是反對改革最大的“利器”,也有人說利益受惠者心理抵制,拖延改革

　　呂福玉,曾主持過一個國家社會科學基金資助項目,研究中國鹽業制度改革。她“發現社會各界大多主張取消食鹽專營制度,徹底放開食鹽市場,將食鹽納入食品藥品監管范圍,實行社會性管制”,但“有部分論者建議,實行政企分離,堅持食鹽專營制度;甚至還有學者設想,建立全國統一的專營市場,強化食鹽專營制度。”

　　在回答為什么多套改革方案都沒有落地實施時,陳國衛告訴羊城晚報記者,這是因為博弈,“食鹽專營帶來的矛盾和弊病,大家并不是不知道,但以中國鹽業總公司為代表的利益受惠者,心理抵制,拖延改革。”

　　記者獲取的一份內部講話記錄顯示,中國鹽業協會領導人表示,協會“對六個方案中的觀點我們不予接受,對要取消食鹽專營我們堅決反對”,“這些方案由于各種原因都停下來了,其中中鹽協會做了大量的工作……給鹽業爭取到了寶貴的時間,使大家進行市場化準備。”

　　2009年3月5日,政府工作報告中提出“加快鐵路、電力、鹽業改革”。隨即,國家發改委和工信部聯合組成了鹽業體制改革小組,在調研基礎上,提出了鹽業改革方案。

　　該方案指出食鹽專營存在多種弊病,提出2011年專營徹底放開,中編辦、法制辦、商務部、財政部、工商總局、質檢總局、食品藥品監督局、衛生部、國資委、工信部等十個部委都同意。當時,發改委四個司局也都會簽通過,只等發改委主任會通過后上報。

　　中國鹽業協會領導人形容當時“危機可想而知”,“想要阻止難度可想而知”,“在這個關鍵時刻,我們沒有放棄,本著對黨負責、對國家負責、對行業負責的態度,堅定信念,只要發改委沒報上去,國務院沒下文,我們就繼續向領導反映。2010年7月,方案暫緩。”

　　“反對改革的理由,總是說食鹽專營事關食品安全,事關人民健康和安全,要慎重。”陳國衛回憶道,食鹽安全成為鹽業體制改革反對者的“利器”,2002年其分管鹽業改革幾乎要突破時,反對者向全國人大常委會和國務院領導“上書”,食鹽專營制度一旦放開,對普及加碘鹽的工作會造成“毀滅性打擊”。

　　廣東經驗

　　廣東政企分開三年后因碘鹽覆蓋率下降被迫政企合一,監管沒跟上和一省突進難引反思

　　2003年廣東省政府機構改革,決定撤銷省食鹽專賣局,鹽業行政管理職能劃給省經貿委,實行政企分開。2004年,這一措施開始實施,但實施三年后,2007年經省政府同意,省鹽業總公司又加掛省鹽務局牌子,承擔鹽業行政管理和執法職能。

　　一位持續觀察這次改革的知情人士告訴記者,當時在實施一段時間的政企分開后,又重新實施政企合一,最重要的原因就是廣東省內碘鹽覆蓋率下降得很厲害。“沒改革前,廣東碘鹽覆蓋率排在全國前列,而改革后逐漸下降,降到了全國倒數第四。”

　　但上述知情人士強調,這并不能說明政企分開就不好,而政企合一就好。“當時政企分開,有點為了分開而分開,配套的改革設施并沒有跟上,導致執行中出現了問題。” 當時的媒體報道稱,這是因為“部分地市由于執法力量不足或由于鹽業體制改革未能到位,職責未能落實,對食鹽市場的監管力度不夠,對走私鹽的打擊查處力度不夠。”

　　陳國衛告訴記者,廣東當時實施改革前,主導改革的有關負責人曾和他交流看法,當時他擔心也會夭折,“因為在專營條件下,加上反對改革的人的一貫做法,很難一省突進。”

　　2010年12月,省鹽業總公司改制登記為廣東省鹽業集團有限公司。對于這一次政企分開改革的經驗與教訓,省鹽業集團有關負責人表示,“政企分開還是政企合一,都有其政策取向方面的考慮,省鹽業集團是政策執行者,一直支持、擁護鹽業體制改革。”

　　該負責人還說,任何一種政策,必然會有利也會有弊,關鍵是看怎么去衡量。他認為,與大多數行業以促進行業發展和提高行業效率為主要目標不同,鹽業改革發展的首要目標是提高碘鹽覆蓋率,其次才是提高行業生產效率。“消除碘缺乏病意義重大,食鹽以及鹽業首要目標將始終是確保合格碘鹽供應和確保碘鹽覆蓋率達到95%以上。因此,無論鹽業體制如何改革,碘鹽覆蓋率下降是我們必須防范的首要風險。”

　　目前國內食鹽產能大于消費,放開食鹽專營,雖然激烈的市場競爭能使眾多食鹽生產廠商推出更多質優價廉的產品,但對消費者而言也并不一定意味著降價。如以自我利益最大化為主旨的生產廠商經營偏遠市場時,受高昂的物流成本和碘鹽購進成本左右,以及人工費、倉儲費等其他費用的限制,偏遠地區消費者付出的成本有可能更高。

　　陳國衛認為,放開后鹽價會有波動,但絕不會大幅上漲,而在放開初期,食鹽價格有可能會下降。“在眾多壟斷行業中,食鹽體制的改革并不復雜,也是最沒有風險、改革設計方案技術含量最低的。所謂放開專營會出現食品問題,完全是聳人聽聞,嚇唬人的。”

來源：羊城晚報

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