試析我國食品安全法律體系之構建

　　隨著工業化發展，食品安全成為一個世界性難題，近年來，我國食品安全事件頻發，三聚氰胺毒奶粉事件、農藥殘留、轉基因農產品、老酸奶、地溝油等事件所暴露出來的問題，使得廣大消費者對市場逐漸失去信心，對國家食品安全監管機制的有效性也產生了強烈的質疑，迫切希望國家能夠重新構建完善的食品安全法律體系，以保障老百姓的身體健康。

　　一、食品的界定

　　對食品范圍的界定直接決定了監管的范圍，我國《食品安全法》第99條規定：“食品，指各種供人食用或者飲用的成品和原料以及按照傳統既是食品又是藥品的物品，但是不包括以治療為目的的物品。”《歐盟有關食品安全監管的第178/2002號指令》第2條規定：“食品（或食物）是指任何加工、部分加工或未加工，旨在或者可以合理期待供人攝取的物質或者產品。‘食品’包括飲料、口香糖，及在加工、準備或者處理過程中摻入食物中任何含有水的物質。”而《日本食品安全基本法》第2條規定：“食品是指除《藥事法》規定的藥品、準藥品以外的所有飲食物。”可見跟歐盟和日本的食品概念相比較，我國對食品所做的法律界定范圍較窄。依照《食品安全法》對食品范圍的界定，半成品將被排除在食品范圍，而且“既是食品又是藥品的物品”都包括哪些，范圍并不明確，現實當中有很多保健品雖被納入食品范疇，但卻在宣傳中大肆渲染治療功能。我國可借鑒歐盟關于食品的定義，在后續立法中完善對食品概念的界定。

　　二、我國食品安全監管法律制度現狀

　　對食品安全實行“從農田到餐桌”的監管理念是食品安全監管領域的國際發展趨勢，我國《食品安全法》重新架構了食品安全監管體制，對食品安全進行全方位的監管，涉及了產品生產、加工、銷售、消費整個產業鏈條。但是，《食品安全法》及其《實施細則》的出臺并未解決食品安全監管體系所存在的問題，相關立法所發揮出來的效果也不盡人意，其中原因值得探究。

　　（一）監管機構設置存在的問題

　　我國食品監管實施的是多部門分段監管模式，食品安全委員會負責研究部署統籌指導督促落實食品安全監管責任；衛生行政部門負責綜合監督、食品安全風險評估、食品安全標準制定、食品安全信息公布、食品檢驗機構的資質認定條件和檢驗規范的制定，組織查處食品安全重大事故；農業行政部門對農產品質量安全實施監督管理；質量監督部門對食品生產環節實施監督管理；工商行政管理部門對食品流通環節實施監督管理；食品藥品監督管理部門對餐飲服務活動實施監督管理；商務、出入境檢驗檢疫部門分別對食品流通環節、食品進出口實施監督管理。我國目前這種多頭監管、分段管理很容易導致職能交叉和監管真空，產生相互推諉責任的情況，出現“數個部門不能保證一個食品安全”的局面。

　　（二）食品安全法律標準滯后

　　“據不完全統計，監管的主要依據——食品標準就有2000多個，涉及安全標準的有500多個，僅2010年有關部門就制定、發布新的食品添加劑標準95項，而即使這么多的標準仍然受到人們的批評，因為還有許多標準沒有制定出來或不完善。”由此可見目前我國食品安全標準有兩個特點：其一是諸多食品的統一安全標準尚未形成，復雜多樣的食品安全標準給監管帶來了一定的難度，各監管部門各自執行現有標準，而現有標準之間缺乏協調，沖突較嚴重；其二，我國目前的食品標準與國際標準存在較大差距，農藥殘留物限量、污染物限量、食品添加劑限量等許多指標均低于國際標準。這一方面反映出我國標準較低，不足以保障消費者人身健康，另一方面導致了出口受限。

　　（三）法律制度不完善

　　我國目前形成了以《食品衛生法》、《農產品質量安全法》、《標準化法》、《農業法》、《進出口商品檢驗法》、《農產品質量安全法》等法律為基礎，以《食品生產加工企業質量安全監督管理辦法》、《食品標簽標注規定》、《食品添加劑管理規定》以及涉及食品安全要求的大量技術標準等法規為主體，以各省及地方政府關于食品安全的規章為補充的食品安全法規體系。但這一法規體系仍然不完善。

　　第一，缺乏協調性。我國現有的數量繁多的食品安全法律法規由于大多是在不同時期制定的、不同部門制定的，存在許多上位法與下位法之間、平行法之間的重復、矛盾，而《食品安全法》實施時間較短，該部法律中存在著大量諸如“具體管理辦法由國務院規定”、“具體管理辦法由省、市、自治區人大常委會依法制定”的規定，使得其貫徹執行在很大程度上有賴于后續配套法規規章的頒布實施。

　　第二，處罰不嚴。我國《食品安全法》第96條規定：“違反本法規定，造成人身、財產或者其他損害的，依法承擔賠償責任。生產不符合食品安全標準的食品或者銷售明知是不符合食品安全標準的食品，消費者除要求賠償損失外，還可以向生產者或者銷售者要求支付價款十倍的賠償金。”可見，我國《食品安全法》規定了“假一罰十”的懲罰性賠償措施，但是相對于違法者高額的利潤，懲罰力度還是十分不足，并且處罰金額以貨值金額為準，而不是以消費者實際損害為準，這不但不利于保障消費者權益，而且會縱容違法者。

　　第三，我國目前對食品安全問題規定的法律責任過于單一，違法者的法律責任主要是行政責任，民事責任和刑事責任規定得很少。而民事責任對于保障食品安全問題的受害人的損失非常重要，同時也可大大增加違法者的違法成本。

　　三、食品安全法律體系的構建

　　食品安全問題是世界各國政府關注的重點問題之一，發達國家的食品監管體系相對來將比較成熟、完備，各監管部門分工明確，立法完善。為完善我國食品安全法律體系，能夠使之切實保障消費者利益，我們需借鑒各國先進立法經驗。

　　（一）明確食品安全的目標

　　依據國際標準化組織的定義，“食品安全即指按照預期用途制造或食用的食品，不會對消費者造成傷害。消費者最終消費的食品，不得出現因食品原料、包裝問題或生產加工、運輸、儲存過程中存在的質量問題對人體健康、人身安全或可能造成任何不利的影響。”

　　食品安全的目標是要減輕食源性疾病，為未達到此目標，需要對從“農場到餐桌”整個食品鏈的管理，需要將預警原則和追溯機制在食品安全監管中進行運用，將飼料和食品以及它們的成分進行追溯。

　　（二）整合相關監管部門

　　我國《食品安全法》第4條規定了食品安全委員會，但只規定了其由國務院設立并由國務院規定其工作職責，整部食品安全法再無顧及。2010年2月6日設立了國務院食品安全委員會，作為國務院食品安全工作的高層次議事協調機構，其主要職責為：分析食品安全形勢，研究部署、統籌指導食品安全工作；提出食品安全監管的重大政策措施；督促落實食品安全監管責任。

　　歐洲食品安全局（EFSA）成立于2002年，其主要任務是為歐盟建立法規規章提供科學建議、技術支持，通過與政府和消費者的溝通，直接或間接地影響食品或飼料的安全。美國食品藥品管理局（FDA）是“直屬美國健康及人類服務部管轄的聯邦政府機構，其主要職能為負責對美國國內生產及進口的食品、膳食補充劑、藥品、疫苗、生物醫藥制劑、血液制劑、醫學設備、放射性設備、獸藥和化妝品進行監督管理，同時也負責執行公共健康法案（thePublicHealthServiceAct）的第361號條款，包括公共衛生條件及州際旅行和運輸的檢查、對于諸多產品中可能存在的疾病的控制等等。”FDA下設藥品局、食品局、獸藥局、放射衛生局、生物制品局、醫療器械及診斷用品局和國家毒理研究中心、區域工作管理機構。

　　我國需要借鑒歐美的立法，使得食品安全委員會的地位不僅僅限于協調機構，而是賦予其更多的權力：提供科學建議、統一技術標準、決定緊急措施、與公眾進行食品安全信息交流等方面的重要職責；同時確定食品安全委員會對其他部門在食品安全工作領域的領導地位，明確界定各監管部門的職責。

　　（三）完善食品安全相關立法

　　歐盟食品安全法是由基本法統籌專項法，我國在食品安全法的立法設置上，可采用此種模式，以《食品安全法》為基本法，逐步整合相關法律制度，制定分門別類的專項單行法。

　　第一，全國人大常委會通過的《食品安全法》對我國食品安全立法的框架性的內容給予了界定，在后續立法中，我們要逐步完善該法，并確立其在食品安全領域的基本法地位。

　　第二，要整合原有食品安全單行法，修訂矛盾、重復的立法，按照從“農田到餐桌”的全過程控制要求，確保對食品安全的每一個環節的監管。

　　第三，清理、修訂與上位法相矛盾的地方性規章、部門規章。

　　（四）提高食品安全標準，逐步與國際接軌

　　我國食品安全標準混亂，與國際社會差距也較大，不但無法是本國消費者放心，也在進入國際市場時遇到很多壁壘，為了改變這種現象，需從一下幾個方面入手。

　　第一，對于易造成消費者混淆的或故意誤導消費者的概念，要明確禁止使用。在我國現實中存在大量的不明確概念，如保健食品、無公害食品、綠色食品、生態食品，這些概念并無明確標準，卻很容易使消費者對食品安全等級產生誤解，為防止經營者濫用這些概念需要法律加以規定。

　　第二，逐步提高食品安全標準，從保障人的健康安全的角度，對我國現有的非強制性標準、行業標準、地方標準等進行重新制定或修訂，及時清理和修訂過時的、相互矛盾的標準，抓緊制定急需的標準，統一各類食品強制性標準，并逐步提高相應的標準，使其足以保障消費者的人身安全。

　　第三，大力推行國際食品法典委員會（CAC）和國際標準化組織（ISO）的食品標準、技術規范、指南和準則，把標準落到食品產業鏈的每個環節，消除國際食品安全歧視。

　　（五）完善食品安全法律責任體系，加大處罰力度

　　不安全食品的受害者是公眾，所以最關心食品安全問題的是消費者。食品安全法律責任體系是食品安全最重要的保障，我國《食品安全法》規定的“假一罰十”措施對經營者不足以產生威懾作用。對此，可引入產品召回制度和巨額的懲罰性損害賠償制度，如美國對于大規模食品有毒物質致害侵權案件，經營者所付出的成本遠遠高出收益，甚至因之破產。

來源：法律教育網

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