食品企業最需要法律規范和社會監督

從 1995年的食品衛生法到2009年的食品安全法，我國先后兩次立法，衛生與安全兩個字的改變說明了什么？食品安全法確立了我國什么樣的食品安全監管體制？在現行監管體制下，為保證食品安全法的貫徹執行，各地方政府和有關監管部門又該注意處理好哪些問題？食品生產經營者作為食品安全的第一責任人，應當履行哪些法定義務？2011年5月9日，全國人大常委會法工委行政法室巡視員、食品安全法起草負責人李援針對一系列與食品安全法相關的問題，在國家行政學院省部級領導干部加強食品安全監管專題研討班上做了專題報告，并接受了本刊記者的專訪。

《行政管理改革》：早在1995年10月30日，我國開始實施《中華人民共和國食品衛生法》，14年后，2009年6月1日《中華人民共和國食品安全法》施行。我國從食品衛生到食品安全，先后兩次立法，請您為讀者梳理一下我國食品安全的立法沿革。

李援：上世紀50年代，我國開始把食品安全，那時習慣叫食品衛生，納入法制化管理的軌道。從衛生部單獨制定或與有關部門聯合制定規章和食品衛生標準進行專項管理，逐步過渡到制定專門的法律、法規對食品安全實施全面管理。1964年，國務院頒布了《食品衛生管理試行條例》。1982年，全國人大常委會通過了《中華人民共和國食品衛生法試行》。試行了13年，1995年的10月底通過了《中華人民共和國食品衛生法》。施行了13年后，2009年2月底通過了《中華人民共和國食品安全法》。

《行政管理改革》：您怎么看從衛生到安全這兩個字的改變，兩者在內容上有什么不同？

李援：食品衛生通俗講是干凈，食品安全強調的是無毒、無害。前者多表現為食品外在表面的現象，后者側重食品內在的品質。從衛生到安全兩個字的改變體現了觀念與監管方式的轉變。現實發生的食品安全事故也在警示我們需要轉變監管方式，在重外部監管的基礎上，更加重視解決食品的內在安全隱患。這是世界各國食品安全管理發展的趨勢，也是世界衛生組織對各成員國的要求。

我國在立法之初也存在爭論，是修訂食品衛生法，還是重新制定一部食品安全法？現在世界各國的立法趨勢大都是制定食品安全法。從法的功能上講，食品衛生法側重于規范食品生產經營活動，食品安全法側重于宣示食品安全理念和明確食品監管體制。

舉日本立法的例子來說，日本2003年制定了食品安全基本法，但沒有同時廢除食品衛生法，并在2005年又修訂了食品衛生法，現在是兩法并行。食品安全基本法與食品衛生法同為日本食品安全領域的基礎性法律，但二者各有側重。前者僅對食品安全管理作了原則規定，側重于食品安全基本理念的確立和食品安全監管體制的統一；后者對食品安全管理進行了全面、具體的規定，是監管者執法、生產經營者守法、消費者維權的主要依據。

相比日本的兩法并行，我國是兩法合一，把原來的食品衛生法與食品安全法合二為一，將食品衛生法中行之有效的、主要的食品衛生管理制度和措施，都納入了食品安全法。食品安全法第四章食品生產經營，大部分內容都是原食品衛生法的規定，同時明確了有關食品安全的理念和我國食品安全的監管體制。

《行政管理改革》：確立我國的食品安全監管體制是食品安全法的重要內容，請您具體介紹一下我國的食品安全監管體制。

李援：概括地講，我國實行的食品安全監管體制是在各級人民政府統一領導下，從農田到餐桌食品鏈的多環節由各監管部門按照職責分工進行分段監督管理的監管體制。

在中央一級，國務院設立食品安全委員會，這是高層次的議事協調機構，協調、指導食品安全工作，具體工作職責由國務院規定。食品安全法施行半年多后，2010年2月，國務院就決定成立了食品安全委員會。食品安全委員會規格相當高，由中共中央政治局常委、國務院副總理李克強任主任，兩位副總理回良玉和王岐山出任副主任。食品安全委員會的主要職責是分析食品安全形勢，研究部署、統籌指導食品安全工作；提出食品安全監管的重大政策措施；督促落實食品安全監管責任。

國務院衛生部門承擔食品安全綜合協調職責：負責食品安全監測與風險評估、食品安全標準制定、食品安全信息統一公布、組織查處重大食品安全事故等涉及食品安全全過程、跨環節的工作。

國務院質量監督、工商行政管理和國家食品藥品監督管理部門分別對食品生產、食品流通、餐飲服務活動實施監督管理。國務院農業部門對食用農產品種植養殖活動實施監督管理。

在地方，由縣級以上地方人民政府統一負責、領導、組織、協調本行政區域的食品安全監督管理工作，建立健全食品安全監督管理協調機制，對食品安全實行全程監督管理；統一領導、指揮食品安全突發事件應對工作。縣級以上地方人民政府和國務院的規定確定本級衛生、農業、質檢、工商、食品藥品監督管理部門的食品安全監督管理職責。

《行政管理改革》：轉變監管方式，可以說是我國食品安全法的又一亮點，食品安全監管的重點更加明確，突出表現在哪些方面？

李援：食品安全法從轉變監管方式方面來講，其重點體現在三個方面：一是確立分段監管全程監管的食品安全監管體制，明確各監管部門的職責。監管的重點更為明確，即注重食品安全風險監測與風險評估；以安全性評估結果為依據制定食品安全標準；食品生產經營企業必須按照食品安全標準進行生產經營；監管部門必須按照食品安全標準進行許可、檢驗、進出口等監管。二是各監管部門建立健全食品安全全程監管的工作機制，實行從原料到產品的全程監管，對食品生產的每個環節進行全程監控。三是加強對食品添加劑的監管。當前的主要問題是非法添加和濫用食品添加劑。

《行政管理改革》：您在前面介紹了我國食品安全實施分段監管體制，但由于存在多部門的重復監管、多頭監管，并且職責不清，以致出現了監管的空白地帶。在現行的監管體制下，各地方政府和有關監管部門應該注意哪些問題，以保證食品安全法得到更好的貫徹執行。

李援：我總結有以下幾個問題值得注意。

第一，在分段監管體制中，每一段都存在多部門監管之間產生的矛盾。食品安全法中明確了分段監管體制，看似監管責任明晰了，但實際上，每一段、每一環節都至少有兩個部門以上在監管。比如，所有的食品生產經營企業都要由工商局發營業執照，在生產領域的監管既有質監又有工商，餐飲服務的監管既有食藥又有工商。在這種情況下，監管部門之間的協同配合，甚至委托監管等都需要特別注意，做到既有分工，又有合作，不留空白，不留隱患。

第二，在食品安全監管問題上首先適用食品安全法。我國現在涉及食品安全的法律有11部，行政法規有15部，還有不少地方性法規和各種規章，在食品安全監管中必然出現法律依據的交叉、重復甚至沖突，導致工作中相互不協調。這就需要確立一個原則：在食品安全監管工作上，要以食品安全法的規定為依據來執行，食品安全法未作規定的，再按照有關的法律、法規執行。

第三，處理好屬地管理與垂直管理的關系，在食品安全監管問題上要服從屬地管理。目前質量監督和工商行政管理部門實行省級以下垂直管理體制，食品藥品監督管理部門也曾實行省以下垂直管理體制，但現在情況有所變化，國務院辦公廳《關于調整省級以下食品藥品監督管理體制有關問題的通知》國辦發［2008］123號將食品藥品監督管理機構省級以下垂直管理改為由地方政府分級管理，業務接受上級主管部門和同級衛生部門的組織指導和監督。

實行垂直管理體制，有利于消除地方保護主義，也有利于資源的統一配置，擺脫地方政府對垂直管理部門的干預，加強垂直管理部門執法監管的權威性與統一性。但是，垂直管理部門增多，也相應產生一定的弊端：一是地方政府對垂直管理部門的監督弱化；二是架空了地方政府的管理權限，造成地方政府組織功能殘缺；三是垂直部門的工作仍然需要地方政府進行協調、干預，加劇“政出多門”、“部門打架”的現象。為解決垂直管理和屬地管理的矛盾，食品安全法明確在食品安全這項工作中，要以屬地管理為主，作為垂直管理的部門在食品安全問題上要服從地方人民政府的統一負責、領導、組織、協調。

第四，處理好分段監管與按品種管理的監管部門之間的配合關系。食品安全法除了明確我國食品安全實行分段監管體制外，還規定有相當一批產品由其他部門來監管。“乳品、轉基因食品、生豬屠宰、酒類和食鹽的食品安全管理，適用本法；法律、行政法規另有規定的，依照其規定。”法律、行政法規另有規定是指什么呢？就是不同的監管部門。分段監管部門在自己所管的這一段里，自然就會碰到按品種監管的部門，如果協調配合不好，就可能出現多部門監管的弊端。

食品安全法還規定，鐵路系統和軍隊系統實行的是在其系統內部的食品安全管理體制，相對獨立。但總要與地方、有關監管部門發生聯系，也要有相互配合協調的事務，因此要處理好這方面的關系。

面對以上需要注意的問題，立法時也作了相應的考慮。食品安全法第六條特別規定：“縣級以上衛生行政、農業行政、質量監督、工商行政管理、食品藥品監督管理部門應當加強溝通、密切配合，按照各自職責分工，依法行使職權，承擔責任。”把各監管部門之間“加強溝通、密切配合”提到了關系食品安全工作成敗的高度。目前，食品安全形勢十分嚴峻，各監管部門一定要加強溝通、密切配合，無縫銜接，用認真負責的工作彌補監管體制中存在的缺陷。

《行政管理改革》：食品安全法第三條規定：“食品生產經營者應當依照法律、法規和食品安全標準從事食品生產經營活動，對社會和公眾負責，保證食品安全，接受社會監督，承擔社會責任。”也就是明確了食品生產經營者是食品安全的第一責任人。那么，我國食品生產經營企業處于怎樣的狀況？食品生產經營企業應當履行哪些法定義務？

李援：據有關資料統計，到2007年，我國食品生產企業共有44.8萬家。其中達到規模以上的有2.6萬家，約占總企業數的6%左右。但是這6%的企業生產食品的市場占有率達到72%。規模以下10人以上的食品企業6.9萬家，其產品的市場占有率是18.7%。與規模以上的企業相加，也只有10萬家左右，而市場占有率占到90%以上。我們把這一部分企業的食品安全控制住，全國食品安全的大局基本上就穩住了。實際上國外也是這樣做的。比如美國，全國只有約1萬家大型食品企業，市場占有率達到99%以上，控制住這1萬家企業，就解決問題了。而我國剩下35.3萬家是10人以下的小企業、小作坊，占食品企業總數的60%，市場占有率約9.3%，成為我國食品安全問題的多發點和監管的難點。根據國家工商總局的統計，流通領域經營戶有322.5萬戶，餐飲服務有125.99萬戶，其結構層次與食品生產加工企業的結構層次大體相同。

從某種意義上講，食品企業是最需要講道德良心的，最需要法律規范和社會監督的，保證食品安全成為食品企業社會責任的最重要的體現，也成為公眾衡量食品企業是否負責任的第一標準。食品安全法規定了食品生產經營企業應當履行的法定義務：一是食品生產經營實行許可制度，未經許可不得進行食品生產經營活動。二是建立健全食品安全管理制度，加強培訓，做好食品的檢驗工作，依法從事食品生產經營活動。三是建立索票索證制度，建立出廠檢驗記錄和進貨查驗記錄制度。四是執行好問題食品召回制度。

《行政管理改革》：您在一些論著中提到，為堵住食品安全漏洞，要對食品生產經營者進行分層次監管，這一點在我國食品安全法中是如何體現的？

李援：首先，針對不同對象靈活實施食品生產經營許可制度。食品安全法第二十九條第一款規定：“國家對食品生產經營實行許可制度。從事食品生產、食品流通、餐飲服務活動的，需要取得食品生產許可、食品流通許可和餐飲服務許可。”從我國食品生產企業狀況看，對食品生產經營實行許可制度，難以做到全覆蓋。特別是對10人以下35萬多家的小型企業和食品加工小作坊，光發許可證這一項監管工作也許就會耗完監管部門的資源。所以，這一條的規定中，在“許可”后面都沒有“證”字，沒有說取得“許可證”，而是講要取得許可。對這一規定的理解，一是國家對食品生產經營實行許可制度。未經許可不得從事食品生產經營活動；二是實行許可不一定就要發許可證。需要從事食品生產經營活動的法人或者個人，首先要向相關監管部門提出申請，并具備法律、法規、規章規定的生產經營食品的相應條件和要求，具有相應的能力和資質，符合許可條件的，有關監管部門發給其許可證。依法不需要發許可證的，經監管部門同意或采取其他方式認可，可以從事相應的食品生產經營活動，監管部門應當對其日常生產經營活動加強監管；三是屬于“食品生產加工小作坊和食品攤販從事食品生產經營活動”的，按照省、自治區、直轄市人民代表大會常務委員會制定的具體管理辦法執行。

第二，將食品安全監管對象分為“食品生產經營者”和“食品生產經營企業”兩個層次，分別進行規范。食品生產經營者包括所有從事食品生產經營活動的法人和個人，而食品生產經營企業只包括前述食品生產企業中規模以上的2.6萬家與規模以下10人以上的6.9萬家企業。有了這樣的區分，在作出法律規范時也就比較好區別對待了。

第三，就是直接規定給企業減負，能不收費的不收費。2008年8月，全國人大法律委員會收到一位鄉鎮基層監管工作人員的來信，反映基層食品安全工作的情況，特別提出鄉鎮食品企業收費太多、負擔太重的問題。來信說：某縣級市食品廠年產值15萬元，每年需繳納的各種費用共計51920元，占年生產總值的34.7%。經調查發現，食品企業在整個生產經營活動中，要繳納大量的行政規費，主要是針對監管部門對企業提出各項要求所支付的費用，大約占企業總成本的20%到30%，負擔是相當重的。由于企業負擔過重，就會大大擠占企業的利潤空間和企業履行社會責任所應當支付的那些成本，給食品安全留下隱患。這一點我們已經從“三鹿奶粉事件”中得到了非常深刻的教訓。因此，應當盡可能降低企業在行政規費方面的成本。一食品安全行政許可不收費；二監管部門進行抽檢、檢驗不收費；三認證認可機構進行對取得認定資質的單位進行跟蹤調查時，不得收取任何費用；四對食品生產加工小作坊和食品攤販規定具體管理辦法由地方人大常委會根據當地的實際情況作出規定。

《行政管理改革》：蘇丹紅、三聚氰胺事件發生后，人們對食品添加劑唯恐避之不及。關于食品添加劑的監管，食品安全法也做了許多明確規定。您怎么看待食品添加劑問題？

李援：食品添加劑在人們印象里已經不是個好東西，但是在現代食品中，甚至是在傳統食品中也需食品添加劑。因此，對食品添加劑應當兩面看，一方面，使用食品添加劑存在許多嚴重的濫用等問題；另一方面，食品添加劑又是現代食品工業所不能缺少的，否則食品產業就不能健康發展。

食品安全法對食品添加劑的監管作了嚴格規定。第一，國家對食品添加劑的生產實行許可制度。未經許可不得生產。第二，將食品添加劑的品種、使用范圍、用量作為食品安全標準的重要內容，并制定食品添加劑的目錄。第三，食品添加劑應當在技術上確有必要且經過風險評估證明安全可靠，方可列入允許使用的范圍。衛生部應當根據技術必要性和食品安全風險評估結果，及時對食品添加劑的品種、使用范圍、用量的規定進行修訂。第四，食品生產者應當按照食品安全標準關于食品添加劑的規定使用食品添加劑；不得在食品生產中使用食品添加劑以外的化學物質和其他可能危害人體健康的物質。第五，凡是要在食品中添加新的食品原料或者食品添加劑以外的物質，必須先經衛生部進行安全性評估、審查，證明這種添加是必要的和安全的，并列入食品添加劑的目錄后，食品生產企業方可進行生產經營。同時，對食品添加劑的標簽、說明書和包裝也作出了規范。

另外，實施食品安全的全程監管，還要從源頭食用農產品抓起。應當加強對農藥、肥料、生產調節劑、獸藥、飼料和飼料添加劑等農業投入品使用的監督管理，建立和完善農業投入品的安全使用制度。

來源：中國經濟網

　　版權及免責聲明：凡本網所屬版權作品，轉載時須獲得授權并注明來源“中國產業經濟信息網”，違者本網將保留追究其相關法律責任的權力。凡轉載文章，不代表本網觀點和立場。版權事宜請聯系：010-65363056。

延伸閱讀