我國食品安全的多重挑戰 生產小而散導致監管難

在社會公眾對食品安全問題已經從不可遏制的憤怒，開始變得無奈和默然之后，中國的食品安全開始迎來“亂‘市’重典”時代，監管、打擊、懲處力度在不斷增強，我們更關心的是，這些舉措是不是足以讓大家重拾對食品的信心？

播出的《食品安全在行動：中國政策論壇》節目中，國務院食品安全委員會辦公室副主任劉佩智稱，誠信缺失、監管不到位，是食品安全主要原因之一，但根本的原因，還是食品產業發展方式落后。

生產小而散導致監管難

正在養豬的網易CEO丁磊說：我們GDP成為全球第二，但農村還停留在原始狀態。最近出現的墨染粉條、毒奶粉、染色饅頭等食品安全問題主要原因在于我們忽略了農村，只把目光盯在城市，忘記了農村的生產有多么低水平。

或許我們可以看一組數據：我國食品生產加工單位44.8萬家，其中80%為10人以下的小企業、小作坊；食品經營主體約323萬家，有證餐飲單位約210萬家，無證照的小作坊、小攤販和小餐飲更是難以計數。

三聚氰胺事件發生時，全國有乳制品生產企業1500多家、嬰幼兒配方奶粉生產企業40多家、奶站20393個，奶牛規模化養殖率僅19.8%，市場集中度過低。

我國農業生產更為分散，種植養殖環節還主要依靠2億多農民散戶生產，食品安全監管對象點多面廣，小、散、亂的特點突出。

這些數據來自于今年3月，劉佩智在全國政協十一屆四次會議第三次全體會議上的發言。

上述發言中，劉佩智表示，發達國家食品安全暴露的問題集中在微生物、物理和化學危害，而我國食品安全隱患主要是人為污染和“添加泛濫”，形勢更為復雜嚴峻。企業主體責任不落實、政府部門監管不到位是其中重要原因，但根本原因是食品產業發展方式落后，產業化、規模化、標準化程度不高，生產源頭分散，政府監管難。

而中國的食品加工企業，因為缺乏規模，往往落入惡性競爭。為了獲得市場，不斷地壓低成本，降低價格。

這種小而散的生產和經營方式，也直接導致相關的技術體系和保障體系滯后。據《？望》報道，今年5月全國食品安全工作專題會議暨省部級領導干部加強食品安全監管專題研討班，一位授課的農業部領導以檢測鹽酸克倫特羅瘦肉精為例說，一次快速檢測一頭生豬尿樣需15~20元，儀器確證檢測一份樣本需500~1000元，基層要開展從養殖到收購、販運和屠宰各環節檢測，現有經費明顯不足。

上述農業部領導進一步分析說，長期以來，農業的產業體系、技術體系和保障體系基本是圍繞增產而建立的，質量安全工作相對滯后。即使從科學研究來看，我國對增產技術的研究比較領先，對質量安全的技術研究較少。

國家質量監督檢驗檢疫總局有關領導在研討班講課中說，目前全國72個地級區域、1305個縣級區域未設立食品生產監管機構，全國專職食品安全監管人員5982人，與其監管的食品生產者的數量相比，平均每人監管51個生產者。

監管難，溯源也難。這種小而散的農業生產方式，其溯源的難度遠遠高于大農業支撐的歐美等發達國家。

作為《財富》雜志500強公司，專業從事商用領域清潔、消毒、食品安全和預防感染領域的企業，藝康集團自1987年進入中國市場，已經24年。其全球資深副總裁、大中華區董事長兼總經理徐？N宏對《第一財經日報》記者表示，從田頭到餐桌長長的鏈條上，食品要經歷種植養殖、加工、存儲、運輸、售賣、烹飪等諸多環節，每個環節都有可能隱藏著食品安全風險。

而目前中國食品安全事故發生率比較高的，主要是源頭和零售端。“比如瘦肉精，如果源頭出現問題的話，就必須層層往上追溯銷毀，影響非常大。因此源頭怎么監管，是個問題。”

但是，如果中國農業能盡快實現轉型，從傳統農業轉型為現代農業，從小而散到集中規模化經營，相對來講，監管的難度就會大大降低。

以屠宰場為例，劉佩智在全國政協會議上發言時稱，美國全國整合為13個公司6200家工廠，任何一家工廠出現問題，監管部門就處罰總公司，這一做法幾乎斷絕了這些公司違法經營、短期圖利的可能。美國的食品和藥物管理局FDA監管的食品生產經營者僅5萬多家，管理相對就比較容易，這是美國食品安全水平較高的主要原因之一。

技術、制度、道德觀的綜合考驗

事實上，目前中國所經歷的食品安全事故頻發的態勢，并非個案。歷史上美國、歐洲也都經歷過。“如果要比較的話，中國目前的食品安全狀態，我認為和美國上世紀八九十年代初期相類似。”徐？N宏說。

不過，紐約大學教授斯塔薩維奇DavidStasavage5月29日在復旦大學舉行的上海論壇上談及食品安全問題時，則認為目前的中國和20世紀初的美國情況類似。“在經歷19世紀末快速工業化后，20世紀初美國的媒體和報紙上大量的曝光食品安全問題，成為了一場每個人都關心的社會運動。”

即便是今天，食品安全依然是個全球性的問題，任何國家都不存在“零風險”，如美國曾有雞蛋沙門氏菌事件、日本曾有毒牛奶事件、歐洲曾有瘋牛病事件、近期德國又發生二口惡英事件等等。

徐？N宏提供給記者的資料顯示，從1993~2010年食源性疾病的年度估算統計顯示，全球共有10億起，200多萬人死亡。其中美國480萬起，3000人死亡；歐洲4550萬起；澳大利亞540萬起，120人死亡。不過中國尚無確切數字。

徐？N宏分析稱，大部分的食源性疾病的爆發率因食品安全方案的執行在下降，但部分病源依然呈上升趨勢，而一些加工手段和過程出現的新的致病因素也在不斷地被認識。比如，美國公布的彎曲桿菌和大腸桿菌導致的事故基本保持穩定，但沙門氏菌、諾克病毒所導致的事故數量逐年上升，尤其是諾瓦克病毒。

而現代社會的發展演變，也為食品安全增加了新的挑戰。

比如，人口人群分布和結構的變化，改變了對食品安全需求。老齡化人口使病菌感染更加容易發生，因為55~60歲期間，人們的免疫力已經開始下降。

與此同時，隨著消費能力的提升，消費結構也在發生變化，食品需求趨向肉類和方便食品等，但是此類食品相對于谷物來講有更高的食品安全風險。“高風險的鮮食水果蔬菜和肉類的消費的增加，增加了患食源性疾病的機會，比如O-157:H7大腸桿菌、單增李斯特桿菌。”

不過，就中國目前食品安全狀況，徐？N宏表示，很多問題并不是知識性、科技性的問題。“我們的法律法規，和國際上考慮的風險評估、風險交流、風險管理系統已經沒有很大的差異了，和行業里面的食品科技、食品生產技術食品加工情況也沒有知識性、認知性的差異。那為什么會有問題？說到底還在于，我們道德操守的底線，是不是維持在一定水平之上。”

他舉例說，牛奶中添加三聚氰胺、皮革奶等，已經不能用科技或者是知識匱乏來形容，只是企業過分關注利潤。而這一點，顯然需要整個社會價值體系的調整，而非僅僅依靠法律。

“因為不可能制定法規去禁止所有的化學品，化學品的變化也很快，所以必須要有一個道德操守的底線，就可以避免掉99%的問題。”徐？N宏說，自己在日常工作中接觸的大量企業客戶，愿意考慮或者是已經考慮道德的企業越來越多。

但是他也表示，道德并不是唯一。“如果現在美國有個食品安全問題發生，它的經濟后果是非常嚴重的，就因為這個嚴重的經濟后果，才迫使很多人不敢去犯錯。中國門檻就低很多。”

特權令監管者無心監管？

而在5月29日舉行的上海論壇上，多位專家又給出了轉型期思考食品安全問題的另一個維度：政府和市場的邊界。

復旦大學經濟學院教授華民表示，食品問題僅是一個案例，要回答的問題不是食品本身，而是政府做什么、社會做什么、市民做什么、企業家該做什么。“你要變成一個市民社會以后，走出這個中國傳統以后才能找到答案。”

在他看來，正是因為政府和社會、公民的權責界限不清楚，所以導致政府似乎無所不管，但做的很多事情，沒有取得相應效果。

新加坡國立大學東亞研究所所長鄭永年專欄則表示，“中國現在食品的問題，我是覺得是因為監管者有一個市場退出機制，不用從市場取得這個食品，因為他有一個特權系統。”

鄭永年稱，自己了解到從中央到地方，一定級別的官員都有自己的特供系統，不用從市場上購買，自己認識的一些企業家也會在北京郊區雇工人種菜。“如果要使得監管有效的話，就必須取消這個特權，每個人都必須在市場上取得你所需要的東西，大家才會有真正的動力去監管。”

因此，鄭永年表示，就是因為這部分市場化不足，產生了一個內部市場，與外部市場隔絕開來，所以必須取消特供系統，“這是歐洲的經驗，他們叫特權的社會化。”

紐約大學教授斯塔薩維奇表示，借鑒美國的經驗，就是要有獨立的第三方來監管食品安全，“在理論上可以設立一個法律，建立一個獨立第三方。”

來源：一財網

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