食品安全分段監管引出“灰色監管地帶”

豬肉生產消費各環節之監管流程

十幾個部門管食品為啥還管不好

2004年，阜陽奶粉事件；2005年，肯德基蘇丹紅事件；2006年，福壽螺事件；2008年，三鹿奶粉的三聚氰胺事件；2009年，毒餐具事件；2010年，讓我們記住了地溝油、一滴香、毒豇豆、硫磺姜；2011年尚未過半，已經有雙匯瘦肉精事件、染色饅頭、毒豆芽出現在我們眼前，且要注定在我們的記憶中打下烙印……

食品安全已經成為當下人們最關注也是最糾結的焦點問題，一方面國家頻出重拳治理食品安全，2009年2月28日，《食品安全法》通過，食品安全監管有法可依；2010年2月6日，國務院食品安全委員會的設立，讓食品安全監管有了高層次議事協調機構；2011年5月1日《刑法》修正案的實施，使食品安全犯罪最低刑罰變為有期徒刑，增加食品監管失職罪，使食品安全監管者必須有責任感。強有力的措施打掉了眾多黑食品、毒食品，然而并未給人們帶來期待中的安全感。食品安全事件仍然層出不窮，甚至讓人感覺黑食品、毒食品是"越打越多".

為何會出現這一看似矛盾的現象？本報調查發現，導致食品安全問題屢屢發生的原因很多，其中一個致命的阿喀琉斯之踵就是分段監管。據《人民日報》報道，目前僅正式公布的涉及食品安全的政府部門就多達13個。用國務院食品安全委員會辦公室主任張勇的話說，我們的食品安全監管體系確需改進完善。監管鏈條長、環節多，存在政出多門、職責不清、銜接不暢的問題，需要盡快加以解決。從今日起，本報將連續三天刊發大型調查報道，從監管體制上入手，探尋有效解決食品安全問題的路徑。

為啥頒布《食品安全法》

如果要把近10年的中國食品安全管理劃分一個階段的話，可以分成兩段。兩段之間的時間節點，應該是2009年的6月1日，因為，這一天《中華人民共和國食品安全法》正式實施，食品安全監管進入一個新時代。

早在1995年就頒布了《中華人民共和國食品衛生法》。在此基礎上，2009年2月28日，十一屆全國人大常委會第七次會議通過了《中華人民共和國食品安全法》。

從草擬到數次審議，到最終通過，《食品安全法》一路上受到各方高度關注。因為，食品安全問題屢屢出現。

2004年有阜陽奶粉事件，2005年有肯德基蘇丹紅事件，2006年有福壽螺事件，特別是2008年的三鹿奶粉事件，震驚了全世界，從某種層面上說，也正是三鹿奶粉事件的出現，促進了《食品安全法》的立法。

對于《食品安全法》，來自官方的聲音是通過食品安全法是適應新形勢發展的需要，為了從制度上解決現實生活中存在的食品安全問題，更好地保證食品安全而制定的，其中確立了以食品安全風險監測和評估為基礎的科學管理制度，明確食品安全風險評估結果作為制定、修訂食品安全標準和對食品安全實施監督管理的科學依據。

簡而言之，為食品安全專門立法，其目的在于解決和控制此前出現的問題。

福壽螺事件引出"模糊監管地帶"

《健康報》是中華人民共和國衛生部主管的最具影響的全國性衛生行業報。孟慶普是這份1931年創刊于江西瑞金的權威行業報的資深記者。

多年來，孟慶普一直在關注食品安全分段監管的問題。孟慶普說："因為跑線的原因，我很早就關注到這個問題了。"

2006年，福壽螺事件爆發，孟慶普對此進行了調查。調查中，孟慶普發現這起事件至少暴露出兩個問題。一是某些餐飲企業食品安全意識淡漠。從源頭污染的角度看，海螺要比淡水螺"干凈",餐館在未經任何衛生檢驗的情況下，用淡水螺取代海螺，說明其并沒有意識到自己是食品衛生的第一責任人。

第二就是食品衛生監管存在漏洞。根據衛生部頒布的《水產品衛生管理辦法》第五條規定，有生食水產品習慣的地方，為保證食用安全，當地衛生行政部門應會同水產、商業部門制定衛生管理辦法，限制品種，嚴格遵守衛生要求防止食物中毒。但由于歷史上北京并不是有生食水產品習慣的地方，因此這方面的管理措施基本上是空白。

食品安全監管存在"模糊地帶"的問題暴露無疑。

三鹿事件拉響"分段監管"警報

兩年之后爆發的三鹿奶粉事件，再一次暴露出監管方面存在的問題。

2008年6月28日，位于蘭州市的解放軍第一醫院收治了首例患"腎結石"病癥的嬰幼兒，據家長們反映，孩子從出生起就一直食用河北石家莊三鹿集團所產的三鹿嬰幼兒奶粉。7月中旬，甘肅省衛生廳接到醫院嬰兒泌尿結石病例報告后，隨即展開了調查，并報告衛生部。隨后短短兩個多月，該醫院收治的患嬰人數就迅速擴大到14名。

9月11日，除甘肅省外，陜西、寧夏、湖南、湖北、山東、安徽、江西、江蘇等地都有類似案例發生……正式宣告三鹿奶粉事件浮出水面。

時過三年，再回顧這起事件，能夠更清楚地摸清事情的脈落。

三鹿事件讓人們銘記了一個詞--三聚氰胺，把摻水的三聚氰胺倒進牛奶，最終制造出了"毒奶粉",問題出在生產環節上。如果從監管分工上來看，生產環節的問題應該由質檢部門負責。

據媒體報道，2008年6月就有消費者向國家質檢總局網站反映食用三鹿奶粉造成腎結石，但是國家質檢總局的回復卻是"向衛生部反映"或者"正在調查中".

如果從理論上分析，這也并不是質檢總局的托詞，因為有能力針對嬰兒的病癥從醫學的角度做出正確分析的確實是衛生部門。

2008年9月11日晚衛生部指出，近期甘肅等地報告多例嬰幼兒泌尿系統結石病例，調查發現患兒多有食用三鹿牌嬰幼兒配方奶粉的歷史。經相關部門調查，高度懷疑石家莊三鹿集團股份有限公司生產的三鹿牌嬰幼兒配方奶粉受到三聚氰胺污染。衛生部專家指出，三聚氰胺是一種化工原料，可導致人體泌尿系統產生結石。

衛生部門做出這個結論，時間已經過了3個月。

衛生部做了結論，但是，能夠在第一時間采取措施減少"毒奶粉"危害的卻不是衛生部，而是工商部門，工商部門需要在全國各地流通環節進行滅火式的突擊檢查，因為流通環節歸工商部門監管。

而無論食品安全監管的哪個環節出現問題，后期處理直接面對患者的都是本應只負責餐飲業和飯店等消費環節的衛生部門及食品藥品監督管理部門，只有這些專業部門才能做諸如流行病學調查、確定病例、采集食品樣品和患者生物樣品、各類證據的綜合分析、最后定性、指導醫生用藥等等專業性工作。很難想象質檢部門去干醫學專業方面的調查和取證。

食品安全竟有十幾個部門監管

三鹿事件引發的眾多思考中，食品安全分段監管體制的弊端尤其引人深思。

不久前，接受媒體采訪的國務院食品安全委員會辦公室主任張勇，在反思三鹿和后來發生的雙匯等知名企業出現食品安全問題時表示：一方面，說明我們的食品安全監管體系確需改進完善。監管鏈條長、環節多，存在政出多門、職責不清、銜接不暢的問題，檢測檢驗手段不強，基層監管力量薄弱，個別執法人員監管不嚴甚至徇私枉法，這些問題都需要盡快加以解決。

那么，涉及食品安全的政府部門都有哪些呢？從國務院食品安全委員會的組成部門來看，目前對外正式公布的有13個，包括國家發改委、科技部、工業和信息化部、公安部、財政部、環保部、農業部、商務部、衛生部、國家工商總局、國家質檢總局、國家糧食局、國家食品藥品監管局。據了解，目前組成部門有所增加，但尚未經過正式批準。

在組成部門中，農業部、商務部、工商總局、質檢總局、食品藥品監管局5個部門是直接具有行政執法管理職責的部門，其他組成部門的職責僅是涉及，比如，鹽業管理由發改委負責。

監管交叉"灰色地帶"該誰管

這么多部門監管食品安全，必然存在交叉部分，試舉一例，按照《食品安全法》的有關規定，流通環節即市場上銷售的食品均由工商部門負責監管。但據記者了解，目前市場監管職能有所交叉的是，市場上銷售的初級農產品如肉、蔬菜、蛋、水產品等按照《農產品質量法》由農業部門監管，即由農業部門抽查質量，工商部門只能根據農業部門的相關通報進行查處，無權抽檢。《農產品質量法》先于《食品安全法》于2006年頒布實施。這種交叉管理無疑會導致監管空白或者漏洞。

而在2006年的福壽螺事件中，孟慶普就認為在食品安全監管上存在"模糊地帶",而近兩年，孟慶普把這一觀點修正為"存在灰色地帶",

孟慶普介紹，食品安全監管的"灰色地帶"的"發明者"是河北省衛生廳衛生監督局局長楊永朝。楊永朝之所以稱之為"灰色地帶"而不叫盲區，是因為法律、法規都有原則規定，但一旦出了事，各部門又能"合理地"推脫責任，互相"踢皮球".就像毒豆芽事件，在整個食品安全監管鏈條上，只要是部門管理交叉的地方，就存在監管灰色地帶。

十幾個部門管食品為啥還管不好

在采訪了楊永朝，廣東省疾控中心主任張永慧，全國政協委員、中國疾控中心食品安全所所長嚴衛星等專家之后，孟慶普在一篇稿件中列舉了如下食品安全上的"監管灰色地帶":

--環境污染導致的農產品安全問題。鎘大米是這方面的典型。涉及的監管部門有環保、國土、農業、衛生。環境污染屬于環保部門監管；土地質量屬于國土部門監管；農產品污染對人體健康的危害評估，既可納入食品安全風險評估，也可納入農產品質量安全風險評估，兩類評估分屬衛生和農業兩個部門。由于涉及部門多，盡管這類問題公眾很關注，但解決起來一直進展不大，甚至對污染底數、是否存在健康危害這類基礎問題都沒有明確說法。

--食品中間品監管問題。最典型的是三聚氰胺事件和瘦肉精事件。兩類事件的本質都是食品生產企業對自己的原材料沒有把好關，而原材料其實就是一個中間品。農戶自己生產的鮮牛奶、養的豬可以供給大企業，也可以直接流向市場，不同的流通方式分屬不同的監管部門，而且職能彼此交叉，包括農業、質檢、商務、工商等，如果這個環節存在非法行為，哪個才是明確的負責部門呢？對這類問題一直是一事一議，始終缺少長效機制。

--食品加工小作坊。最典型的是染色饅頭、有毒豆芽。比如，饅頭監管，蒸饅頭（生產）應該歸質檢部門；賣饅頭（經營）歸工商部門；吃饅頭（餐飲消費）歸食藥監部門。那么，街邊的饅頭店到底該歸誰監管呢？各個部門都可以管，當然也都可以"名正言順"地不去管。豆芽這類農產品還要復雜，根據實際生產情況，可能還要加上農業部門去監管。

--預包裝食品問題。不少農村集貿市場上裸售的食品，比如餅干、蛋糕等，沒有包裝、生產日期和保質期，屬于經營者預先裝入容器，再向消費者提供的預包裝食品，雖然涉及質檢、工商、食藥監等多個部門，但目前基本無人管。飛機上的航空配餐也可劃入這一類。

--"掛羊頭賣狗肉"問題。濫用牛肉膏、"雜牌米+香精"熏出"五常香米"、一滴香變高湯等，屬于食品添加劑的生產、使用監管問題，涉及質檢、工商、食藥監、衛生等多個部門。由于這種行為本質上是一種欺詐行為，還要涉及消費者協會、公安等。近幾年，政府對此雖然屢次高調打擊，但仍然問題不斷。

來源：遼沈晚報

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