嚴打制假售假食藥監管迎來“多帽合一”時代

　　2月3日，雞年春節過后的第一個工作日，國務院召開常務會議將主要議題之一聚焦食品藥品安全，并審議通過“十三五”國家食品和藥品安全規劃，加快推進藥品生產經營各環節可核查可追溯機制建設，嚴打制假售假，嚴防藥品安全事件發生。

　　根據要求，加快完善統一權威的食品安全監管體系，探索“多帽合一”的綜合執法方向正成為新一輪食品藥品監管體制變革的關鍵。

　　值得注意的是，過去食品藥品的市場監管受制于多頭管理的難題，在生產和流通等領域分別隸屬于食藥監、工商、質檢等多個部門，盡管目前部分地區已通過工商、質檢、食藥監“三合一”的方式組建市場監督管理局，但監管模式五花八門，機構設置混亂等問題尚未得到根本解決。

　　《中國經營報》記者梳理發現，僅從監管部門名稱和運行機制上就尚未達到“統一權威”的要求，食品藥品監督管理局、市場監督管理局、市場和質量監督管理局、食品藥品工商質量監督管理局等并存，如何在基層形成“全國一盤棋”的局面，正成為新一輪食品藥品監管機制改革的重點。

　　對此，李克強總理明確要求：“我們市場監管工作在基層就是探索逐步向‘多帽合一’的綜合執法方向邁進，而綜合執法最重要的對象，就是與百姓生活息息相關的食品藥品這些‘必需品’。”

　　建立統一權威監管機制

　　國務院常務會議審議通過的“十三五”國家食品和藥品安全規劃要求，要強化藥品臨床試驗數據真實性監督，加快推進藥品生產經營各環節可核查、可追溯機制建設，嚴打制假售假，嚴防藥品安全事件發生；運用互聯網+、大數據等實施在線智慧監管，嚴格落實食品藥品生產、經營、使用、檢測、監管等各環節安全責任。

　　2017年1月12日，國務院《關于印發“十三五”市場監管規劃的通知》國發〔2017〕6號就明確提出，加強食品藥品質量安全監管，健全統一權威的食品藥品安全監管體系，落實最嚴謹的標準、最嚴格的監管、最嚴厲的處罰、最嚴肅的問責，實施好國家食品藥品安全相關規劃。

　　頂層設計離不開基層實踐。同樣是在2月3日，距離北京1500公里的湖南省湘潭縣將“湘潭縣市場和質量監督管理局”更名為“湘潭縣食品藥品工商質量監督管理局”，保留“湘潭縣食品安全委員會辦公室”牌子，再次走上了食藥監管變革之路。

　　記者在采訪中了解到，此次更名前的湘潭縣市場和質量監督管理局正式設立于2015年12月29日，將原工商、質監、食藥監和衛生局食品安全綜合協調以及原商務局的酒類食品安全監管職責整合，實行了全局統一辦公。

　　不過，直到2016年7月8日，湘潭縣市場和質量監督管理局才正式揭牌，距離此次再度調整剛過去半年時間。

　　據了解，針對湖南省食品藥品“監管體制不夠完善”等突出問題，2016年12月8日，湖南省機構編制委員會辦公室下發《關于縣級市場和質量監督管理局更名事項的通知》，統一將全省縣市、區設置的“市場和質量監督管理局”更名為“食品藥品工商質量監督管理局”，保留食品安全委員會辦公室牌子。

　　隨后的2017年1月13日，湘鄉市將“湘鄉市市場和質量監督管理局”更名為“湘鄉市食品藥品工商質量監督管理局”，保留“湘鄉市食品安全委員會辦公室”牌子，這也成為湖南省第一家正式成立的縣市級食品藥品工商質量監督管理局。

　　值得注意的是，湘鄉市市場和質量監督管理局正式掛牌于2016年1月25日，距離此次再次更名同樣僅過去了不足一年的時間。據了解，湘鄉市市場和質量監督管理局由原工商、質監、食藥監部門“三合一”整合而成。

　　2月8日，湖南省食藥監局新聞處一位負責人在接受記者電話采訪時表示，目前統一更名掛牌工作正在逐步推進中，主要是針對各縣市區的市場和質量監督管理局。

　　而湖南某地級市食藥監系統負責人也對記者表示，作為食藥監管體系改革的親歷者，剛經歷了縣級食藥監部門的改革，現在又進行區級的改革，將來不知道什么時候又會來個市級的改革。“身在其中，有時候感覺糊里糊涂”。

　　“政出多頭”弊病仍未改變

　　食品藥品安全是重大的基本民生問題。為切實解決“實踐中食品監管職責交叉和監管空白并存，責任難以完全落實，資源分散配置難以形成合力，整體行政效能不高”的問題，早在2013年4月10日，國務院就印發《關于地方改革完善食品藥品監督管理體制的指導意見》國發〔2013〕18號，以下簡稱《意見》，改革完善食品藥品監管體制，整合機構和職責。

　　《意見》提出，整合監管職能和機構，將原食品安全辦、原食品藥品監管部門、工商行政管理部門、質量技術監督部門的食品安全監管和藥品管理職能進行整合，組建食品藥品監督管理機構，對食品藥品實行集中統一監管。

　　2014年9月28日，國務院辦公廳發布《關于進一步加強食品藥品監管體系建設有關事項的通知》國辦發明電〔2014〕17號，再次明確健全從中央到地方直至基層的食品藥品監管體制，建立覆蓋從生產加工到流通消費全過程的最嚴格監管制度，確保中央政令暢通，執行不搞變通、不打折扣。

　　隨后，工商行政管理局、食品藥品監督管理局、質量技術監督局“三局合一”成立市場監督管理局的模式開始在全國多地推行，但各地具體的操作情況并不完全一樣，全國目前也沒有統一要求。

　　從2016年開始，江西省、四川省成都市等地機構編制委員會再次下發通知，統一在市、縣區市場監管機構名稱中增加“質量”兩字，由“市場監督管理局”統一更名為“市場和質量監督管理局”。

　　據記者梳理發現，經過各地多次自下而上的機構變革，目前僅在食藥監機構設置上就存在頻繁更名、名稱不統一等多重問題，食品藥品監督管理局、市場監督管理局、市場和質量監督管理局、食品藥品工商質量監督管理局等并存的情況。

　　全國人大代表、農工黨湖南省委專職副主委蔣秋桃表示，目前，各地食品藥品監管機構模式五花八門，有些省份甚至不同市縣有不同模式。有的將食品藥品監管、工商行政管理、質量技術監督機構“三合一”，有的還納入價格監管機構實施“四合一”，出現了一個部門“幾頂大蓋帽、幾套執法文書、幾支執法隊伍”情況，影響了食品藥品監管體系完整和統一權威。

　　“經驗與教訓啟示，在食品藥品監管體制改革上，不應走‘湊拼盤’‘翻燒餅’這種‘簡單再生產’的老路子，實現食品藥品監管體制的成熟定型，加快建立統一權威的食品藥品監管體制，時間十分緊迫、任務十分艱巨，需要付出巨大的努力。”國家食品藥品監督管理總局法制司司長徐景和表示，隨著大生產、大流通格局的形成，食品藥品法律、標準等監管規則必須統一。而只有監管體制的統一，才能真正實現監管規則的統一，否則，政出多門、令出多頭，必然造成市場的割裂與封閉。

　　基層部門面臨多重困難

　　而在基層食藥監部門，還面臨著執法隊伍有編缺人、隊伍素質參差不齊、執法裝備短缺等諸多困難。

　　以此次更名的湘潭縣市場和質量監督管理局為例，此前盡管已經實現了全局統一辦公，但離真正的“統一權威”還有較大差距。湘潭縣市場和質量監督管理局在食品藥品安全監管情況匯報中坦言，新的市場局成立以來，無法統一執法制服，五花八門的著裝形象與依法行政、規范執法的要求不符，與社會公眾關注政府部門執法形象和效能建設的要求不符。

　　困難不止于此，基層食藥監局還面臨著人員、設備短缺的困境。記者獲得的資料顯示，湘潭縣市場和質量監督管理局整合方案核定編制223名，現有在崗職工184名，尚有39名有編無人。

　　“全縣涉及到食品、藥品、保健食品、化妝品、醫療器械、酒類以及學校含幼兒園監管對象近10000家，全局負責食品藥品執法人員平均肩負140余家的監管任務，尤其是城區監管所人均將擔負起500多家的監管任務。監管工作量和監管難度很大。”湘潭縣市場和質量監督管理局在情況匯報中表示，而每年上級編制部門給的公務員招考指標有限，如果不有針對性地解決，這些編制將是一紙空文。

　　而在執法隊伍建設方面，執法人員則來自多個部門，有的執法人員不懂食品，有的執法人員不懂藥品，有的執法人員什么也不懂，沒法執法，或者說根本不敢讓其去執法。執法裝備更是急需解決，主要表現在執法車輛明顯不足、食品藥品現代快速檢測、信息儀器與設備嚴重缺乏。

　　此外，嚴打制假售假還需要更好地完善食品藥品違法行為處罰制度。值得一提的是，1月18日，國家食藥監總局曾召開“完善食品藥品違法行為處罰制度專家研討會”，就進一步貫徹中央關于食品藥品安全“四個最嚴”要求，落實對生產經營違法行為“處罰到人”、推動摻假造假行為直接入刑等指示精神，進行專題研討交流。

　　國家食藥監總局副局長焦紅在會上指出，食品藥品監管總局將進一步加大工作力度，結合《藥品管理法》《食品安全法實施條例》及《化妝品監督管理條例》等法律法規的制修訂，進一步完善對自然人處罰的有關制度，同時積極推動食品藥品安全司法解釋的制修訂，以嚴格的監管制度強化食品藥品安全的科學監管。

來源：中國經營報

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