淺析當前食品安全問題成因及治理對策

　　食品安全是人類生存和發展的首要條件，是關乎人民群眾切身利益的重大民生問題。但近年來，我國“地溝油”、“毒奶粉”、“毒豆芽”等食品安全事件頻發，從成人食品到嬰幼兒奶粉，從食品原材料到食品加工環節，嚴重損害和威脅著大眾生命、健康安全。雖然相關部門采取措施予以打擊，但侵害公眾食品安全的案件仍屢禁不止，食品行業的失信行為和食品安全隱患依然存在，“吃什么才安全”儼然已經成為現實生活中一個十分沉重的話題。

　　一、現階段食品安全存在問題的成因

　　筆者認為，立法欠缺、執法不嚴、違法不究、賠償不易是食品安全事件頻發的主要原因。

　　（一）食品安全相關立法欠缺

　　2009年我國制定了食品安全法替代了過去的食品衛生法。雖然食品安全法對食品安全監管、風險監測和評估、食品安全標準、食品生產經營、法律責任等問題作出了規定，但該法在一些制度設計上較為原則，可操作性較差。如食品安全法對食品以及食品添加劑、食品相關產品的生產經營者以及監管者規定了相關的義務，但在責任追究方面卻將食品安全行政責任與刑事責任放在同一條款中，往往只是原則性地規定“構成犯罪的依法追究刑事責任”，這就需要刑法必須有與之相配套的規范才能有效實施，但是我國目前的刑法體系中卻嚴重缺乏此類規范。如刑法所規制的對象僅限于食品，刑事責任承擔者也僅限于生產、銷售者，而且食品安全法沒有對瀆職官員的刑責加以規定。 同時，作為打擊食品安全犯罪、保障食品安全的最后一道屏障——刑法關于食品安全的立法上有些規定不夠詳盡，造成實踐中操作性不強。比如，刑法第四百零八條新增的食品安全監管瀆職罪客觀后果的認定并不明確。食品安全法中雖有“食品安全事故”的定義，但也未對食品安全事故的具體認定、分級作出規定，更何況行政機關的定性還不能完全等同于刑法上的定性。因此，對于食品安全監管瀆職罪的后果沒有明確的判斷標準。并且，食品安全犯罪的危害結果很少會在短時間內顯現出來。這種危害性在于其對人體健康和生命的損害是潛在的、隱性的，只有傷害累積到一定程度才會出現危害結果。這導致食品安全犯罪中有一定數量的案件沒有受到應有的刑事處罰。

　　（二）食品安全執法不嚴

　　責權不明導致食品安全監管方面存在漏洞 。一是目前我國食品安全監管體制實行的是分段監管，監管的各個環節之間管理、分工并不嚴格。法律授權的有農牧、質監、工商、衛生、出入境檢驗檢疫局等眾多部門。諸多部門都有監管權，卻都未能充分履行監管職責，存在著“六七個部門管不好一頭豬，十幾個部門管不好一桌菜”、“一個部門管不了、多個部門管不好”的現象。二是食品安全法授權國務院根據實際需要，對食品安全監督管理體制作出調整。遺憾的是,目前食品監管機構之間、地區之間仍存在監管縫隙和監管漏洞，一些地方政府對于本地的問題食品企業公然推行“睜一只眼、閉一只眼”的懈怠監管態度和地方保護主義。

　　（三）食品安全違法不究

　　行政執法與刑事司法銜接不暢導致對食品安全違法追究力度不夠。雖然在刑法分則第三章“破壞社會主義市場經濟秩序罪”中，有不少條文是專門針對食品安全犯罪予以設定的。刑法第一百四十三條規定了生產、銷售不符合衛生標準的食品罪，第一百四十四條規定了生產、銷售有毒、有害食品罪。而且為了加強對食品安全監管部門的督促規制，《刑法修正案（八）》還專門在刑法分則“瀆職罪”一章中，增加了“食品安全監管瀆職罪”這項新罪名，使得在食品安全監管這一特殊領域，濫用職權和玩忽職守的行為也有了更為具體明確的規制依據。但實踐中，個別地方在查處食品安全事故時，一是僅以行政處罰解決食品安全問題，對于違法行為達到一定程度構成犯罪的，不將案件移交司法部門，造成本來應該刑事立案的案件沒有進入刑事司法程序。二是對于政府官員，有一些行為沒有上升到刑事層面，在行政執法中已經處罰，大都止于免職或調離崗位之類的行政處分，瀆職的國家機關工作人員沒有受到刑罰制裁。

　　（四）食品安全民事賠償不易

　　食品安全民事侵權賠償制度不完善。在科技水平不斷提高的今天，食品安全事件頻發的另一個重要原因是商家的失信收益高于失信成本,消費者的維權成本高于維權收益。因此,對違法者既要追究行政責任與刑事責任，也要追究民事責任。食品安全法第96條規定了懲罰性賠償制度，立法原意在于鼓勵消費者運用訴訟手段保護自己，同時也能提高不法企業的違法成本。然而，實踐中很少有消費者提起懲罰性賠償訴訟。究其原因在于對消費者個人來說，由于損失不大，或者較難舉證，再加上走司法程序費時費力，很難真正付諸于行動。

　　二、食品安全問題治理對策

　　筆者認為，對食品安全問題進行治理，應當從加強立法完善、明確監管職責，嚴懲瀆職犯罪，開展公益訴訟這四個角度入手。而檢察機關作為法律監督機關，在打擊食品安全犯罪行為方面除了立足辦理危害食品安全犯罪案件，更好地利用公訴等手段打擊食品安全犯罪以外，應更加積極地查辦食品安全領域瀆職侵權犯罪，以及采用公益訴訟等方式介入食品安全問題。

　　（一）加強食品安全法及相關刑法的立法完善

　　一是食品安全法中對食品安全領域的犯罪，從生產到銷售、流通的各個環節，嚴重侵害百姓身體健康的行為都應當有所規定，以促進其與刑法等其他部門法的銜接，使得處罰有法可依。二是應當適時修訂相關司法解釋，對相關的犯罪構成要件加以明確化，如對刑法第四百零八條新增的食品監管瀆職罪“重大食品安全事故和其他嚴重后果”加以量化。三是食品安全犯罪這一類罪名中存在罪名較少的問題，在未來的立法修改中，刑法應逐步按照食品安全法的要求，增設相關罪名，將食品安全法中規定的有刑事責任的條款落到實處。此外，為了反映食品安全問題潛伏期長、擴散性廣的特點，部分罪名可以設定為行為犯，以預防危害后果的發生。

　　（二）明確職責、調整監管手段，加大對食品安全違法行為的行政處罰力度及違法犯罪行為刑事打擊

　　明確職責、調整監管手段是解決食品安全問題的第一步。一是在實踐中進一步明確監管部門的權力和職責，明晰行政相對人的權利和義務，最終形成完備的食品安全監管體系和誠信守法、監督有力的良好局面。二是監管部門要認真學習食品安全法的主要內容，提高實際監管能力。食品安全法所確立的監管制度是對現行食品安全監管制度的重大改革，將對增強食品安全監管工作的規范性、科學性及有效性產生重大影響，同時也對食品安全監管部門及其執法人員依法行政提出了新的更高的要求。監管部門必須熟悉掌握食品安全法的基本內容，明確食品安全監管的法定職責。要加強食品安全監管人員的法律知識、食品監管知識的學習和專業技術培訓，提高各級監管人員的依法行政能力和執法水平。三是加大對食品安全違法行為的處罰力度及違法犯罪行為刑事打擊。在當前法律體系中，行政違法行為與犯罪的界限主要體現在定量要素的不同，即行為的社會危害性的程度不同。因此，促進行政執法與刑事司法的銜接關鍵在于及時溝通，發現問題，并對情節和后果達到犯罪標準的行為及時移交刑事司法機關處理，及時立案偵查。各級行政執法部門都要樹立強烈的責任感，對于犯罪行為毫不姑息，及時將相關證據材料固定封存，移交司法機關。縣一級組織均應建立起食品安全協調領導機制，聯合轄區內各種力量執法，嚴禁以罰代刑、有案不移。

　　（三）嚴懲瀆職犯罪，加大對食品安全事件中政府官員瀆職行為的追責力度

　　刑事制裁是食品監管的最后一道防線。應當注重行政問責與刑事制裁之間的銜接。一是針對政府及相關監管部門的監管不力。首先，應當強化行政問責機制，明確職責范圍、追責主體、追責程序，落實食品安全法第95條的規定；其次，可以考慮將食品安全監管與政府官員政績考核掛鉤，以提高官員對食品安全的重視程度，同時也便于社會公眾以及新聞媒體對政府官員的監督。二是各級檢察機關進一步加大力度，依法嚴懲危害食品安全的違法犯罪，應該樹立正確的認識，對可構成食品安全監管瀆職罪及觸犯了其他罪名的犯罪時刻保持高度的警惕；對于發現的舉報線索認真查實，各部門加強配合協調，及時通報相關情況；特別要關注行政機關查辦的各類案件，關注其是否可能已涉及犯罪。在重大食品安全事故發生后，檢察機關在做好配合工作的同時，要及時追責，調查事故原因，對事故中涉及的國家工作人員瀆職案件，要及時作為刑事案件處理。

　　（四）鼓勵展開公益訴訟，進一步加大懲罰性賠償力度

　　加大懲罰賠償力度并不是解決食品安全問題的最佳途徑，但懲罰性賠償制度具有嚴厲制裁失信者、充分補償受害者、慷慨獎勵維權者、有效教育社會公眾的四大功能,是懲惡揚善、鼓勵誠信、制裁失信的有效制度。為大幅提升經營者的失信成本和消費者的維權收益,應加大懲罰性賠償力度,擴大懲罰性賠償的適用范圍。新修改的民事訴訟法，已經明確規定了公益訴訟制度，針對環境污染案件、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為可以由法律規定的機關和組織提起公益訴訟。食品安全問題一旦發生就會造成不特定多數的消費者利益的損害，從節約訴訟成本，以及全面保護消費者合法權益的方面看，公益訴訟是解決此類問題的重要途徑。 但是新修改民事訴訟法對于公益訴訟制度的具體內容還沒有規定，進一步將公益訴訟制度引入食品安全領域還要解決兩個重要問題。一是原告主體資格的認定問題。新修改民事訴訟法使得食品安全公益訴訟原告主體范圍初步得以確認，可授權消費者協會等對大規模食品侵權商家提起公益訴訟。而檢察機關作為國家法律監督機關，由其提起公益訴訟不僅能夠凝聚力量，全方位獲取證據，還具有較強公正性和超脫性，能夠切實維護國家、社會利益。就目前來看，檢察機關參與公益訴訟的法律依據和配套措施還不完善，但部分地區的檢察機關已經開始了較成功的嘗試，值得借鑒和研究。隨著相關措施、規程的建立，這種公益訴訟能夠推廣開來，對食品安全問題的防控也會更有效率。 二是舉證責任問題。針對消費者與商家間的信息占有不對稱,消費者維權時經常面臨舉證難、鑒定難的問題,為適度減輕消費者舉證負擔，避免其由于舉證不能而遭受不利后果,建議對食品經營者采取舉證責任倒置的政策。倘若占有信息多的商家都無力證明自己的食品沒有安全缺陷，占有信息少的消費者更無力證明自己購買的食品存在缺陷。由于消費者維權難的核心是舉證難，舉證責任倒置有助于降低消費者維權成本,提高維權的成功概率，實現商家與消費者之間的實質平等。

來源：人民網

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