虛擬運營時代如何“實在”保護消費者權益

　　2013年12月，工信部頒發了第一批移動轉售通信業務試點批文，我國移動轉售業務正式落地。在此之前，工信部發布了《移動通信轉售業務試點方案》，為試點順利開展制定了保障措施，其中的關鍵便是消費者權益保護問題，涉及合約問題、賬單問題、消費者投訴問題等。本文從以上問題出發，通過總結國外電信監管部門在MVNO消費者權益保護方面的經驗，希望能夠給予未來試點工作開展一些啟示。

　　涉及MVNO消費者權益保護的主要問題

　　通過總結美國、英國、法國和中國香港地區的MVNO發展經驗，涉及MVNO消費者權益保護的問題主要有以下三點：

　　——合同條款問題較多

　　英國電信監管機構Ofcom表示，由于用戶與MVNO之間訂立的合約由MVNO單方面決定，用戶只能選擇全盤接受或者全盤否決，實際上是缺乏選擇權的。第一，MVNO通過具有誤導性的宣傳策略吸引用戶，將用戶不了解的業務寫入合約中，用戶在簽約時不得不接受；第二，MVNO提供的業務可能涉及其他服務提供商，當用戶與一家新的服務提供商進行業務簽約時，用戶仍認為在與MVNO進行合約更新；第三，用戶所簽訂條約難以退出。部分MVNO在與用戶簽訂合約時，以優惠服務誘導用戶，在簽約時設置了合約鎖定期，或在合約中規定了提前解約費用，作為享受合約其他優惠條件的前提，此時用戶將不得不遵守。

　　——“天價賬單”偶有發生

　　根據國外電信監管機構對外公布的信息，MVNO用戶遭遇的“天價賬單”問題主要有以下三種：一、高額長途費、漫游費，二、在無語音或數據補貼的情況下使用數據業務，三、手機丟失情況下未經授權被使用。出現以上問題的主要原因在于用戶對自身服務套餐內容的不了解，以及對數據流量使用沒有清晰的認識，而MVNO有義務將用戶服務套餐使用情況告知用戶，并為用戶提供緊急業務掛失服務及消費限額設置服務。

　　——消費者投訴渠道不夠暢通

　　事實上，消費者投訴的問題并不是電信行業獨有的問題，在各個行業都是涉及用戶權益的重要問題，但是由于電信行業屬于自然壟斷行業，消費者與電信運營商及虛擬服務提供商在經濟地位上并不平等，導致了消費者投訴有時會被忽視、怠慢和互相推諉。此時MVNO若不提供有效的問題解決路徑，用戶往往會將問題解決的方式升級，轉向消費者保護協會等第三方組織，導致MVNO的形象大打折扣，用戶流失現象嚴重。

　　國外監管機構制定的消費者權益保護措施

　　——規范電信合約內容，明確征求消費者許可

　　上文提到用戶與MVNO在合同條款方面可能產生糾紛，對于此類問題，英國電信監管機構Ofcom制定了一系列綜合的監管措施，從法律法規的層面規范合同內容，明確要求MVNO在提供服務前，需要征求用戶許可：2011年，Ofcom就最低合約條款提出了更新更嚴格的要求，如“初始消費者合同的最高年限為2年”、“合約修改造成重大損害時，消費者須能夠退出而不受處罰”、“合約終止的條件不得阻礙消費者轉換網絡的自由”等。對于MVNO擅自上調固定期限合約價格的問題，Ofcom對此開展審查，并于2013年1月發布了一份咨詢文件，要求MVNO遵守更高的透明度要求，不得擅自上調固定期限合約價格。

　　——增加賬單透明度，采取多種手段進行“賬單預警”

　　為防止用戶遭受“天價賬單”，各國采取了不同的路徑進行治理，主要可分為四種。第一，降低區域間漫游費。歐盟是最早意識到“天價賬單”危害的地區之一，為創造統一的歐盟電信市場，歐盟委員會于2013年6月通過了廢除歐洲范圍內手機漫游費的提案，同意在2014年結束在歐盟內部收取語音、短信和數據業務漫游費。第二，以短信等形式警示用戶。美國聯邦通信委員會（FCC）則主要采取發送超量預警短信的方式，要求MNO和MVNO向用戶發送短信，警告他們接近漫游和數據的使用上限。澳大利亞政府也于2013年9月對《電信消費者保護法案》進行修訂，運營商有義務根據用戶流量超限比例，對用戶進行多次預警提醒。第三，直接斷網。加拿大廣播電視及通信委員會經過民意調查，將近90%的消費者認為，在用戶的國際漫游費用達到上限50加元后，手機運營商應停止讓用戶繼續在國外地區發送信息。2013年6月，監管機構順應民意，采取此項上限措施。第四，增加賬單透明度。香港電信監管機構OFCA制定了多項措施來提高用戶賬單透明度，包括用戶有權取消個別服務，自行設置收費上限等，此外，不時對MVNO的賬單投訴情況進行抽查，置于網上供公眾查閱。

　　——建立統一消費者投訴處理機構，高效處理投訴問題

　　國外電信監管機構傾向于建立統一的消費者投訴監督處理機構，統一處理復雜棘手的投訴問題，英國監管機構Ofcom采取的方式是“三位一體”的。首先，建立“消費者聯系小組”，通過區分用戶投訴類別和服務提供者類型的方式來處理消費者投訴，并由Ofcom每月監控用戶向“消費者聯系小組”投訴的狀況，采用強大的時間系列數據，快速給出解決問題的路徑；其次，在立法中做出修改，為處理投訴程序設置了新的標準，為MVNO規定了新的義務，讓消費者意識到自己有權尋求ADR（替代性糾紛解決機制），包括：如果8星期后投訴仍未解決，應書面通知消費者；第三，由Ofcom啟動全行業的監測與合規程序，監控MVNO是否履行新法令的投訴處理規定，若未履行，Ofcom將會與其接洽，向他們公布投訴數據。

　　未來虛擬運營涉及多項消費者權益保護問題

　　發達國家開展移動虛擬運營業務時間較早，在消費者權益保護方面積累了豐富的經驗，但是仍然存在若干新領域需要探索:一方面是固網與移動互聯網迅速融合，固網和移動網絡將趨于同質化，MVNO用戶針對普遍電信服務提供的需求會越來越強烈；另一方面是移動業務的復雜性和多樣性不斷增加，4G業務的推出將會帶來更多的市場競爭，若當前市場中的主要競爭者不思進取，有可能進一步削弱市場競爭強度；此外，隨著全球移動智能終端出貨量的迅猛增加，智能手機給用戶帶來的隱私泄露、惡意軟件、垃圾短信等問題也會成為未來MVNO消費者權益保護的新重心，由于互聯網擴散快、范圍廣的特質，監管難度很大。

　　我國在2013年5月發布的《移動通信轉售試點方案》較好地覆蓋了試點過程可能出現的消費者權益保護問題，但是移動轉售業務作為新生事物，肯定會遇到各種各樣的新狀況，消費者權益保障措施也需要根據試點情況不斷修改。

來源：中國信息產業網

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