從國際電信監管改革趨勢中我們能學到什么

　　隨著互聯網+技術的迅猛發展和互聯網應用的快速滲透，基礎電信業的經濟技術規律和產業形態發生了根本性的變化。電信業已經在實際意義上實現了網業分離，互聯網企業不僅能夠以低廉的成本提供話音、短信等傳統電信業務，還廣泛滲透到金融、教育、醫療、工業等國民經濟各領域。因此，雖然電信網絡仍然具有自然壟斷性，電信業務已經變成具有較高競爭性的業務。在電信業屬性發生根本性變化以及基于互聯網的應用帶來越來越多的用戶數據保護等問題時，基于傳統電信業的電信監管體系迫切需要調整。目前各國監管機構已經開始積極嘗試新一輪的電信監管轉型，并已出現了趨勢性特征。

　　第四代監管體系

　　正在逐步形成

　　根據國際電聯的統計，全球多數國家已經走過了對主導電信企業產權改革、推動電信市場開放的階段，對外資的持股限制也在逐步放松。自上世紀80年代開始，以英國、日本、美國為代表的發達國家電信市場開始了一系列改革措施，通過對原國有電信企業的產權改革、有序的市場開放、拆分重組，塑造了產權明晰、自主經營、競爭有序的市場體系。根據最新的數據，全球已有超過120個國家完成了國有電信企業的產權改革，130多個國家開放了電信市場，允許民資和外資開展運營。多數國家允許外資在主要市場擁有主導權，全球約三分之二的市場對外資投資沒有限制，17%的市場允許外資占主要股權或控股。

　　全球監管機構正在探索建立第四代監管體系。ITU將電信監管劃分為四個階段，第一階段，以對壟斷公共或私有事業進行嚴格管理為標志，目的是鼓勵改善國有壟斷電信業務經營的效率和服務；實際上，監管在模擬競爭的效果。第二階段，監管以部分私有化和對競爭性基礎設施供應商的許可為特征，這一階段的監管側重于平衡對市場主導者網絡的開放接入目標和保護政府基礎設施投資與后續投資的需要。第三階段，隨著全面的私有化和電信廣電融合而開展，電信監管轉向注重促進服務提供商之間的競爭以及對消費者的權益保護。第四階段，監管是基于數字生態系統的新型監管。新興信息技術、電信和媒體/娛樂行業之間的融合帶來了一個全新的、復雜的數字生態系統。第四代監管必須對基于寬帶與融合網絡的業務進行更大范圍的監管。同時寬帶網絡和互聯網服務正越來越多地被視為必需的公用事業，監管機構需保障不同社會團體接入寬帶網絡的權利，實現和保護網絡投資之間的平衡。

　　著力推動網絡設施投資

　　和應用監管

　　促進基礎設施投資和對互聯網應用的監管成為國際電信監管最重要的內容。2014年以來，多個國家利用財政資金集中發力國家寬帶基礎設施。印度計劃將“國家光纖網絡NOFN”項目的竣工期限由2017年3月提前至2016年12月。該項目總投資2010億盧比約合200億元人民幣，旨在使高速寬帶連接覆蓋印度25萬個村莊。泰國政府2015年年初宣布，計劃成立一家全國骨干網絡控股公司，以提高寬帶普及率和解決寬帶覆蓋盲點。該國家骨干網公司下設電信鐵塔公司和光纖網絡公司，將運營泰國全部現有的電信網絡資產，并向電信運營商出租網絡。英國政府也與沃達豐等基礎運營商達成協議，英國電信運營商到2017年將投資50億英鎊，用于改善移動網絡基礎設施。可以看到，各國政府已經把寬帶網絡提高到前所未有的高度，并集中國家財政力量大力促進高速寬帶網絡的發展和在農村地區的覆蓋。

　　各國監管機構積極調整互聯網應用爆發背景下的電信監管重點。一是積極推進個人信息保護立法。2014年3月歐洲議會通過《歐盟個人數據保護條例》草案，以一個統一、泛歐的數據保護法，代替目前各成員國碎片化的現有立法，并明確了“遺忘權”、“數據可攜權”等新型用戶權利。俄羅斯通過《個人數據保護法》修正案，要求網站存儲的俄羅斯公民的個人數據必須存在俄羅斯國內的服務器上。另外，日本、韓國、澳大利亞也紛紛修訂原有個人信息保護的法律法規。二是加強網絡安全。在網絡監控方面，美國國會出臺《2014年全年預算法案》，將用于改善網絡安全的預算提高到670億美元。印度出臺《電信安全政策草稿》，規定電信監管機構可要求電信公司向執法部門提供輔助監控、接入電話、文本信息、數據信息等。在關鍵基礎設施保護方面，美國白宮發布《促進關鍵基礎設施網絡安全的框架》第一版，旨在加強電力、運輸、電信等所謂“關鍵基礎設施”部門的網絡安全。三是有關網絡中立的爭論從未停歇。美國2011年出臺的《開放互聯網指令》引起激烈爭論。2014年5月FCC通過新版網絡中立法規，允許基礎電信企業向內容服務提供商收取費用。但是，新版的網絡中立法案同樣引起了巨大爭議。2015年2月FCC投票通過了最新版“網絡中立”管制方案，禁止斥資興建網絡的寬帶服務商區別對待接入其網絡的服務對象。但該方案遭到了電信運營商團體的強烈反對，兩家通信機構就此將FCC訴諸法庭。歐洲議會在2014年4月批準了網絡中立法案，仍等待歐盟委員會的批準。歐盟委員會新主席容克上臺后，目前網絡中立法案處于擱置狀態。

　　從國際趨勢看

　　我國未來改革方向

　　自主經營的企業主體是競爭機制發揮作用的基礎，我國電信業需積極推進國有企業混合所有制改革。黨的十八屆三中全會提出“使市場在資源配置中起決定性作用”。而治理結構完善、自主經營的企業主體是市場機制得以發揮的重要因素之一。雖然我國基礎電信企業早年通過資本市場上市和引入戰略投資者，塑造現代市場主體，但我國三家基礎電信企業目前仍均由國有資本主導，其他資本成分難以在企業治理中起到約束和監督作用。企業的產權改革尚未完成，有效治理結構仍不完善，企業有待成為真正的法人主體，亟須加強混合所有制改革探索。

　　順應行業發展趨勢，放開競爭性業務的市場準入，加大基礎業務市場的開放力度。隨著互聯網技術業務的快速發展，話音業務、寬帶網絡末梢的接入業務已經具備了較強的競爭性，這是基礎市場擴大開放的技術經濟基礎。2014年，在移動虛擬轉售業務對民資開放的基礎上，我國又出臺了對民資開放寬帶接入網業務試點的意見。這吸引民資參與最后一公里的網絡建設，彌補運營商投資不足的問題。但應該看到，基礎市場內仍以三家國有基礎電信企業為主，民營企業尚未成為推動市場競爭的有效力量。從這個意義上說，我國需要繼續推進基礎電信市場的開放進程，進一步擴大基礎業務的開放范圍。

　　與此同時，我國也面臨互聯網發展對監管帶來的挑戰，需要加快監管體系轉型。一方面，互聯網應用的快速發展，帶來用戶信息保護、跨境數據流動、查處違法違規網站接入等問題，需加快面向以互聯網為核心的監管體系的轉型。另一方面，由于互聯網對經濟社會的全面滲透，通信網絡設施的基礎性作用更加突出，因此，在制度設計時需要考慮基礎電信企業的投資動力和投資收益，促使其更好地完成信息通信基礎設施的升級換代。

來源：人民郵電報

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