政策利好不斷 旅游業迎發展契機

　　11月26日，《山東省旅游條例》經當地人大常委會審議通過，并決定自2017年1月1日起施行。自2015年以來，各地紛紛制訂和完善體現當地特色和實際情況的地方性旅游法規，截至目前，海南、云南、上海、湖北、遼寧、黑龍江等地已完成了地方性旅游法規的修訂和完善工作，而北京等地的旅游管理條例也已進入到征求意見的程序。

　　備受關注的旅游法自2013年10月頒布實施后，在規范行業有序健康發展、保障旅游質量和消費者權益方面均起到了推動作用。此后，國家相繼出臺了《關于促進旅游業改革發展的若干意見》等一系列政策利好，旅游業迎來了新的發展契機。

　　旅游政策利好不斷

　　旅游教育生態保護功能的實現也是旅游業需要考慮的重要問題。

　　2014年8月21日，國務院發布了《關于促進旅游業改革發展的若干意見》，該意見從樹立科學旅游觀、增強旅游發展動力、拓展旅游發展空間、優化旅游發展環境、完善旅游發展政策等多個方面提出了具體要求，并明確到2020年境內旅游總消費額達到5.5萬億元，城鄉居民年人均出游4.5次，旅游業增加值占國內生產總值的比重超過5%的具體目標。有分析人士指出，通常而言，產業的增加值占GDP的比重在5%以上的，可以叫戰略性支柱產業。

　　意見要求，要創新發展理念，加快轉變發展方式，深化旅游改革，推動區域旅游一體化，大力拓展入境旅游市場，積極發展休閑度假旅游，大力發展鄉村旅游，創新文化旅游產品，積極開展研學旅行，大力發展老年旅游，擴大旅游購物消費，完善旅游交通服務，保障旅游安全，加強市場誠信建設，規范景區門票價格，切實落實職工帶薪休假制度，加強旅游基礎設施建設，加大財政金融扶持，優化土地利用政策，加強人才隊伍建設等等。

　　值得一提的是，意見提出的一些具體措施引人關注。針對近年來我國入境旅游增速下滑，近兩年甚至連續出現負增長的情況，意見指出，要大力拓展入境旅游市場，研究促進外國人入境過境旅游簽證便利化措施，推動符合規定條件的對外開放口岸開展外國人簽證業務。在積極開展研學旅行方面，意見提出要按照教育為本、安全第一的原則，建立小學階段以鄉土鄉情研學為主、初中階段以縣情市情研學為主、高中階段以省情國情研學為主的研學旅行體系。

　　實際上，早在2009年《關于加快發展旅游業的意見》便提出，我國旅游業的未來將加強統籌規劃，從改革、開放、服務、管理入手，著力提升發展質量，“把旅游業培育成國民經濟的戰略性支柱產業和人民群眾更加滿意的現代服務業”。而在此之前，旅游業僅是“國民經濟的重要產業”，產業定位的變化體現了旅游業在經濟發展的作用已經有了顯著提升。

　　2015年11月審議通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》再次明確提出，要大力發展旅游產業，“拓展發展新空間。用發展新空間培育發展新動力，用發展新動力開拓發展新空間”。這意味著在接下來的5年中，旅游產業的發展將作為國家重要的發展戰略，不但要實現產業增加值的增長，同時還強調在質上的內涵發展。以“一帶一路”建設、京津冀協同發展、長江經濟帶建設為引領，培育若干重點經濟區。

　　《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》還提到，“整合建立一批國家公園”，未來一些國家資源比較集中的地帶將建成國家公園。國家公園將涵蓋我國最重要的部分旅游資源，是未來旅游發展中需要考慮的重要區域。其中，旅游教育生態保護功能的實現也是旅游業需要考慮的重要問題。

　　經營活動仍待規范

　　面對新形勢，制定出臺針對性強、更細更實的政策措施，可進一步激發市場潛力及旅游業發展的活力。

　　當前，我國改革開放和經濟社會發展進入新的時期，旅游業發展面臨的形勢和背景發生了重大變化。一是黨的十八屆三中全會作出了全面深化改革若干重大問題的決定，明確提出要使市場在資源配置中起決定性作用。二是旅游法正式頒布實施，對旅游者、旅游規劃和促進、旅游經營、旅游安全、旅游監督管理等方面都明確了法律規范。三是我國經濟增長進入新常態，擴大消費已成為促進經濟增長的主要著力點。旅游休閑作為民眾日常生活的重要組成部分，市場潛力大，在穩增長、調結構、擴就業、惠民生等方面發揮著重要作用。

　　與此同時，我國旅游業發展還存在一些不容忽視的問題：一是重建設、輕管理，重硬件、輕軟件，重規模、輕品質，重開發、輕保護等問題仍較為突出；二是政府過度參與，市場機制未能發揮決定性作用，社會資本進入存在障礙；三是部分景區景點門票價格過高，景區的公益屬性體現不足；四是當地居民沒有合理分享旅游發展的收益，旅游的綜合帶動作用有待進一步強化；五是旅游市場秩序和服務質量與人民群眾的期待還有較大差距，“黑導游”和誘導、欺騙、強迫游客消費等行為仍大量存在。

　　日前，有媒體曝光四川九寨黃龍旅游團中“三天行程五次購物”現象普遍，實際游覽景區的時間只有一天半，購物店商品都詳細規定返點提成比例，僅據粗略統計，幾家購物店每天返給旅行社的回扣高達數百萬元。面對這種形勢，制定出臺針對性強、更細更實的政策措施，對進一步激發市場潛力、旅游業發展的活力、促進旅游業健康持續發展、更好滿足群眾日益增長的旅游需求具有重要意義。

　　從新近出臺的《山東省旅游條例》中可以看出，條例對未標明其真實名稱、經營范圍、服務項目、價格或者收費標準的旅游經營者，明確了相應的法律責任，并規定旅行社不得指定購物場所，不得擅自安排另行付費旅游項目。旅行社與旅游者在旅游合同中約定安排購物場所和另行付費旅游項目的，應當以顯著的方式明示。

　　該條例還規定，旅游經營者從事經營活動，應當標明真實名稱、經營范圍、服務項目、價格或者收費標準，向旅游者提供符合國家規定的旅游產品和服務項目以及真實的旅游服務信息，公布旅游咨詢、投訴和救助電話，對旅游者的有關咨詢作出真實、明確的回答。對違反者將“根據情節單處或者并處警告、沒收違法所得，并處違法所得1倍以上5倍以下的罰款；沒有違法所得的，處1000元以上1萬元以下的罰款。”

　　11月25日，北京市人大常委會審議了《北京市旅游條例草案修改二稿》。針對最易出現糾紛的旅游購物，條例修改稿規定，旅行社經與旅游者協商一致或者應旅游者要求，指定具體購物場所或者安排另行付費旅游項目的，應當簽訂書面合同。未經旅游者書面同意，導游在旅游行程中擅自增加另行付費旅游項目或者以就餐、接受檢查等名義變相增加購物場所的，由旅行社承擔違約責任。

　　旅游改革日漸深入

　　如果所購商品對旅游者造成了損害，旅游者可以要求旅行社先行賠償。旅行社賠償后，有權向商品銷售者追償。

　　今年9月29日，重慶市人大常委會通過了《重慶市旅游條例修訂草案》并于2017年1月1日起施行。鑒于旅游管理涉及多個部門和行業，需要在確立有關部門分工負責旅游市場監管工作機制的同時，突出旅游主管部門的統籌協調作用，加強旅游綜合協調機制。同時，條例細化了各級人民政府、旅游主管部門、其他有關部門的旅游監督管理和指導職責，強調了市、區縣政府應當加強對旅游工作的組織和領導，建立本市旅游工作綜合協調機制；規定“市、區縣自治縣旅游主管部門負責對本行政區域的旅游業發展和監督管理進行統籌協調，對旅游經營活動實施指導和監督”。由旅游主管部門進行統籌協調，各部門相互配合、履行好相關職責，達到綜合監管的效果，促進旅游業持續健康發展。

　　山東省旅游條例也對旅游市場的監督管理提出了新要求。在市場監管方面，明確了政府及其相關部門的責任；在安全管理方面，要求建立政府及其相關部門旅游安全保障機制，加強應急管理，建立安全風險提示制度和安全事故報告制度。同時，為保證旅游投訴的及時有效處理，條例對旅游投訴實行首接負責制，旅游主管部門和有關部門接到旅游者的投訴，能夠當場處理的，應當當場作出處理決定；不能當場處理的，屬于本部門處理的事項，應當在3個工作日內作出是否受理的決定。屬于其他部門處理的事項，應當在3個工作日內移交有關部門，并告知投訴者。

　　值得注意的是，《北京市旅游條例草案修改二稿》中還增加了旅行社辦理退換貨和先行賠償的義務。旅游者在與旅行社協商好的購物場所內購買商品，銷售者在商品中摻雜摻假，以假充真，以次充好，以不合格商品冒充合格商品，或者銷售失效、變質的商品的，旅游者可以在旅游行程結束之日起30日內要求旅行社辦理退換貨。如果所購商品對旅游者造成了損害，旅游者可以要求旅行社先行賠償。旅行社賠償后，有權向商品銷售者追償。

　　有業內人士建議，當前旅游市場的新格局和旅游產業的新要求與旅游部門單一、弱勢的管理格局極不相稱，應堅持綜合改革與專項改革并舉，體制突破和政策保障共推，發揮旅游改革對旅游發展的引領作用。積極探索旅游部門協調各方，整合各類資源，促進旅游業發展的體制機制，爭取在設立旅游產業基金、旅游企業重組、搭建旅游投融資平臺、開展旅游聯合執法等方面實現突破。

來源：中國商報

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