交通部大部制改革啟幕：統管鐵路公路水路民航

　　“大交通”的新舞臺

　　2013年3月14日，十二屆全國人大一次會議批準通過了國務院機構改革和職能轉變方案，其中，交通運輸部統籌規劃鐵路、公路、水路、民航發展，呼吁多年的交通運輸大部門制改革終于啟幕。

　　又逢全國兩會，剛剛過去的一年，中國綜合交通運輸管理體制組建進展如何，面臨怎樣的難點，交通運輸如何謀劃好未來的發展？《財經國家周刊》記者為此獨家專訪了交通運輸部部長楊傳堂。

　　整合之路

　　楊傳堂開門見山地告訴記者，“公眾最關心的是綜合交通運輸體制的組建進展怎樣。我的首要任務也是搭建綜合交通運輸管理的‘大舞臺’，這是一份沉重的擔子，任務艱巨。”

　　“這是一塊國家行政體制改革中難啃的硬骨頭。”楊傳堂結合歷史分析說，1949年10月，新中國成立時，交通部和鐵道部作為國家的兩個重要職能部門，與新中國相伴而生。經過60多年的大發展，中國交通運輸取得了亮眼的建設成績，同時，交通運輸領域實施大部制改革的呼聲也日漸增多。

　　直到2013年全國人代會，鐵路納入交通運輸部管理，綜合交通運輸管理體制終于獲得了“準生證”。

　　“國家發放了準生證，我們怎樣做到優生？”楊傳堂說，“從分后又合的歷史中可看出，綜合交通運輸管理體制改革真正的難點，在于協調和理順內部多種關系，真正將原來分散管理的運輸體制和人員‘綜合’在一起，而不僅僅是換了名稱和牌子就萬事大吉了。”

　　楊傳堂的首要任務是先把綜合運輸管理體制的“舞臺架子”搭建起來。“推進機構編制調整工作，明晰各自的職責范圍，是去年綜合運輸體制搭建的重點。”楊傳堂介紹，2013年全國兩會剛結束，3月下旬交通運輸部就成立了機構改革和職能轉變領導小組及其辦公室，負責研究有關政策和重大事項；2013年11月25日，中央編辦印發了交通運輸部有關職責和機構編制調整方案；2014年1月24日，交通運輸部召開了部機關落實調整方案動員大會，公布了機構改革實施方案；調整交通運輸部部分內設機構設置。

　　完成了鐵路管理體制改革，實現鐵路政企分開，是組建綜合交通運輸管理新體制的亮點。楊傳堂指出，鐵路改革備受社會關注。鐵路管理體制2013年實現了政企分開，組建了國家鐵路局，成立了中國鐵路總公司。國家鐵路局組建工作基本完成，2014年1月6日正式掛牌，7個地區監管局的組建工作目前進展順利。這是中國鐵路在歷史上首次走上政企分開的道路，鐵路封閉、壟斷的市場大門開始向社會打開。

　　配套改革與此同步推進，為落實國務院《關于改革鐵路投融資體制加快推進鐵路建設的意見》，交通運輸部配合有關部門推進鐵路投融資體制改革，設立鐵路發展基金，實施鐵路運價改革，配合國家發改委加快鐵路建設項目前期工作。

　　新的交通運輸部開始在探索中走上整合交通運輸資源的“綜合”之路。楊傳堂介紹，交通運輸部2013年成立了綜合交通運輸法規體系建設專題小組，他擔任組長，鐵路局、民航局、郵政局的負責同志為副組長，專門負責研究和統籌綜合交通運輸法規體系建設方面的事項。第一，統籌協調鐵路、公路、水路、民航的運輸政策和技術標準，建立綜合交通運輸公共信息服務平臺，推進鐵路、公路、水路、民航聯網售票系統建設，推動物流公共信息服務平臺建設；

　　第二，組織編制綜合運輸體系規劃，重點是落實好國家公路網規劃、中長期鐵路網規劃，推進國家高速公路“斷頭路”、普通國道的瓶頸路段改建和內河建設；

　　第三，加大綜合運輸樞紐建設，促進各種運輸方式有效銜接。交通運輸部支持了26個綜合客運樞紐、20個公路貨運樞紐物流園區項目建設。2014年將繼續結合高速鐵路、樞紐機場、城市軌道交通的發展，進一步加快客運樞紐、重點物流園區和集疏運體系建設，讓各種運輸方式之間的換乘更加便捷順暢，讓貨物的一體化運輸和集疏運效率得到提升；

　　第四是建立交通與發改委、國土部等部門之間的綜合運輸協調機制，建立完善跨運輸方式的協調聯動機制。

　　交通仍屬短板

　　2013年綜合交通體系完成了超過2萬億元的投資規模，高速鐵路、高速公路、港口吞吐量分別居世界第一。經過20多年世界歷史上最大規模的建設，中國的鐵路、公路、港口、機場是不是修夠了，修多了，交通還要不要大發展？社會上對這個話題的爭議持續不斷。

　　楊傳堂自2013年下半年以來，開展了一項中國交通對標國際先進水平的研究，發現中國交通運輸業仍存在明顯差距和巨大提升空間。

　　中國的路是多了還是不夠？楊傳堂的結論是：交通基礎設施總量不足、結構不合理、銜接不順暢等問題仍然較為突出。

　　首先是路少，根據國家高速鐵路網、公路網規劃，到2030年，中國高速公路仍需建設6萬公里以上，其中包括許多影響路網整體效益的省際“斷頭路”。高速鐵路仍需建設1萬公里以上；其次是路的分布密度差。根據國家高速公路網規劃，到2030年，連接20萬以上人口的城市，而歐美發達國家的高速公路已經連接10萬甚至5萬人口的城市；鐵路貨運、內河航道更是短板，導致公路貨運量占全社會貨運量的79%，承擔低附加值的大宗散貨比例過高；民航是發達國家公眾長距離出行的主要方式，中國乘坐飛機出行的人還是少數。

　　從裝備水平提升看，也有差距。楊傳堂舉例說，一些關鍵核心技術尚未掌握；內河船型標準化率為40%；欄板貨車約占營運載貨汽車78%，而歐美國家90%道路貨運通過廂式半掛車等專用運輸實現；節能減排水平偏低，營運車輛、船舶單位運輸周轉量能耗和二氧化碳排放仍需下降。

　　楊傳堂特別強調，“服務”仍是中國目前交通運輸最大的短板。在客運方面，公共交通分擔率偏低，北京市、上海市公共交通出行比例僅為46%、37%，致使一些大城市交通擁堵嚴重，綜合客運樞紐建設亟待加強；在貨運方面，物流總費用占GDP比重多年來一直偏高，高于現代化水平較高國家的平均水平。全國751.6萬戶運輸企業中，個體戶占91%，戶均僅擁有1.7輛車，而歐美國家戶均擁有車輛20輛左右；信息化管理和服務水平較低，全國性的交通運輸服務監督網絡尚未建立；交通運輸安全基礎相對薄弱，事故總量、傷亡人數仍在高位運行。

　　給交通生產力松綁

　　“要實現以上目標，必須深化改革，打造出透明開放的服務型交通政府管理機構，為交通生產力松綁。”楊傳堂介紹，交通運輸部2014年2月24日成立了全面深化改革領導小組，負責交通運輸改革的頂層設計、統籌協調、整體推進和督促落實，由他擔任組長。

　　交通運輸部把職能轉變作為機構改革的核心，建立了清理行政審批工作機制，加大簡政放權力度，加快推動政府職能向加強市場監管、創造良好發展環境、提供優質公共服務、維護社會公平正義轉變。楊傳堂介紹，交通運輸部取消和下放了17項行政審批事項；及時組織修訂了涉及到的5件行政法規和10件規章；還對擬取消、下放的行政審批項目進行了充分研究論證，提出了2015年前取消或下放37項行政審批項目的計劃。

　　交通運輸部日前向社會公開了保留的行政審批事項清單。在各部門公開權力清單的排行榜中，交通運輸部公布的所有審批和許可共有52項，公開度在50多個部門中排在第26位。“這是個中等水平，但作為一個大部，交通運輸部完全有條件做得更好一些。”楊傳堂告訴記者：“我馬上找來兩個分管政務公開、政務信息的處長，專門談了一上午。部里安排有專門的人員來負責，為什么不能做得更好？”他的要求是，交通運輸部的政務公開要走在前列，接受監督，凡是超過公開項目的審批視為違法。對已公布取消、下放的審批項目，認真做好落實和銜接工作，避免通過登記、備案、年檢、審定、認定等方式變相設定行政審批，確保管理不缺位、監管不放松、服務更到位。為了給交通生產力松綁，釋放活力，必須理順交通行業存在多年的難點、熱點問題。楊傳堂說，交通運輸部已明晰了五項改革重點：

　　一是深化行政管理體制改革，包括進一步簡政放權，進一步轉變政府職能，穩步推進交通行政綜合執法改革；

　　二是深化交通投融資體制改革，包括圍繞理順中央與地方事權深化交通運輸行業財稅體制配套改革，研究構建支撐普通公路建管養的投融資體制，研究建立交通基礎設施特許經營制度；

　　三是深化公路水路管理體制改革，其中包括加快建立事權與財力相匹配、建管養相協調的公路管理體制機制，深化水運管理、航道管理、海事管理、救助打撈、交通公安管理體制改革；

　　四是深化交通公共服務改革，其中包括加強相關發展戰略、規劃、政策、標準的研究制定，推動建立科學規范的政府購買交通公共服務制度，加快推進農村交通基礎設施建管養體制改革；

　　五是深化市場監管體制改革，包括加快建設統一開放、競爭有序的交通運輸市場體系，積極參與和促進交通運輸價格改革，深化道路貨運管理改革，加強工程質量監管，完善統一市場準入制度。

　　“這些改革是我到交通運輸部工作以來感覺最難做的事兒。”楊傳堂坦言，“我國交通行業開放得早，目前存在的都是些積累多年的矛盾，已到了不改不行的地步。這些改革都是比較難啃的硬骨頭，不僅是利益調整，還是一場靈魂深處的改革。”

　　楊傳堂分析指出，這些改革涉及的一個根本問題是，市場主體和政府之間的關系如何恰當地處理？比如交通投融資體制改革問題，既要想辦法吸引社會資本參與進來，又要考慮和兼顧交通行業的社會公益性要求。高速公路收費問題即是這個矛盾的典型體現。公眾意見很大，希望政府能還公路給“大眾”，少收費甚至不收費。但這些高速公路都是在“摸著石頭過河”中，以“貸款修路、收費還貸”的方式吸引社會資本投資建設，才加快了高速公路的建設。目前，鐵路投融資體制大門已經打開，如何吸引社會資本進入鐵路？政府給企業多大的利潤空間能做到兩方面兼顧？這就是個待破解的難題。

　　“再難也要往前走，這是一場沒有退路的戰役。”楊傳堂說，2014年先實行容易改的改革，主要包括研究項目法人責任制、招標投標制、合同管理制和工程監理制四位一體的公路建設管理體制、制度、建設項目管理方式的改革路徑和工作方案；完善收費公路管理政策，研究收費公路特許經營制度相關實施辦法；深化內河管理體制改革，加強界河和長江航道管理體制改革研究，進一步理順三峽船閘管理體制；深化交通運輸行政執法體制改革，加強執法形象和法制工作隊伍建設。

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