重大工程建設：《指導意見》作用有待考察 需借助第三方智庫

住房和城鄉建設部政策研究中心咨詢培訓部原主任

星云股權投資基金管理有限公司 創始合伙人

北京中建政研信息咨詢中心主任 梁艦

摘要：8月21日，銀監會與國家發展改革委下發《關于銀行業支持重點領域重大工程建設的指導意見》，引導銀行業金融機構以重點領域重大工程為核心，全面做好國家重大戰略部署的金融服務工作。《指導意見》的下發會有一定推動作用，但借貸雙方兩個結構性矛盾依然存在，企業想獲得所需資金，還需借助第三方智庫。

為了加快推動重大工程建設項目的落實，銀監會與發改委聯合印發了《關于銀行業支持重點領域重大工程建設的指導意見》，《指導意見》雖然提出了很多指導意見和規定，但從現在來看，更多的是 “指導”、“鼓勵”層面，資本借貸雙方結構性矛盾依然存在，所以我認為在未來一定時間內銀行業對重大工程建設領域的支撐作用有待考察。2015上半年，全國固定資產投資為237597億元，同比增長11.4%，從資金到位情況來看，上半年資金總體到位261507億，同比增長6.3%，比投資增長速低5.1個百分點，這其中固然有借貸雙方制度層面的原因，但資金使用方項目規劃方案不合理，無法整合銀行所需征信資源，這就需要借助第三方智庫幫助，第三方智庫的介入能在一定程度上緩解雙方矛盾。

《指導意見》作用有待考察

從當前的經濟形式來看，單靠政府資金來完成此輪“重大項目”的投資顯然是不可能，必然要借助民間資本，而且還會占非常大的比重，當前以及未來很長時間社會資本參與政府項目建設的主要方式是通過PPP模式實現。

過去社會資本在參與政府重大工程項目建設較為常見的是BT模式，這種模式下，中標企業容易獲得銀行貸款，因為有政府回收合同作為擔保，這種方式下的風險基本都轉嫁到政府身上，這樣不僅沒有達到緩解地方政府壓力的作用，反而使得地方政府債務高筑，某些城市在這方面花掉過去十幾年的政府財政收入，像這種地方性的債務一旦爆發，其后果不堪設想。這也是BT模式被叫停的一個主要原因。

PPP模式下，重大項目通常建設和運營周期都比較長，而且政府不兜底，這是銀行業參與積極性低的主要原因。具體體現在以下兩個方面

首先是貸款方式，銀行放貸通常采取抵押方式，能夠完全符合銀行貸款條件的企業不多。《指導意見》指出銀行業要“按照自主經營，自擔風險，自負盈虧，自我約束的商業化原則自主審貸，全面、深入評估項目風險，嚴格把關。審慎預測項目的未來收益和現金流，以其作為未來還款的主要保障，不得要求地方政府對重大工程項目融資承擔還款責任，或提供任何形式的顯性和隱性擔保。”從中不難看出《指導意見》更多的是 “指導”、“鼓勵”的層面，即是要求銀行積極主動的配合重大工程項目建設，比如創新征信手段、資產證券化、排污權質押等，這就涉及標準的問題。

其次，銀行短期放貸與重大工程項目長期的資金需求又是一個矛盾。此次《指導意見》要求“銀行做好貸中貸后管理工作。嚴格按照貸款合同約定發放和使用貸款，堅持專款專用，防止貸款挪用。確定專門項目收入賬戶，加強對項目收入賬戶的監測和管理。定期對借款人和項目發起人的履約情況及信用狀況、項目的建設和運營情況、宏觀經濟變化和市場波動情況、貸款擔保的變動情況等進行監測分析，完善貸款質量監控制度，并對可能影響貸款安全的不利情形及時采取針對性措施。”重大工程對資金的長期需求，一方面不符合銀行短期放貸的慣例，另一方面使得銀行在后續的資金監管成本增加。

基于這兩點原因，銀行業要真正實現對重點工程項目有效支撐還有一段距離，至少目前難以實現。

針對目前這種情況，第三方智庫能做什么?

此輪“重大工程項目”的投資必然會涉及到政府、民間資本、金融機構三方，他們之間各自的利益、責任、所承擔的風險等又較為錯綜復雜，他們三方中沒有完全了解PPP模式的不多，所以他們必須要借助第三方智庫，專業的事情交給專業機構去運作才能獲得最大的收益，那么第三方智庫能做什么?

第一，協助企業完成征信，最大限度獲取銀行的資金支持。《指導意見》鼓勵金融機構開展差異化服務，綜合考慮項目特點，實施精細化、差別化的分類管理，有區別的給予支持，同時創新征信機制，這就要求中標單位最大限度的收集可征信材料，這些工作企業自身做起來會比較麻煩。

第二，協助編制實施方案：協助政府設計ppp模式運作的基本交易架構和商業模式，協助政府PPP實施機構編制ppp實施方案，包括風險分配基本框架、具體PPP模式的選擇，交易結構和合同體系的設計等。

第三，編制實施工作計劃：根據政府批準的實施方案，細化各項工作，進行具體工作分配，構建雙方工作流程和程序，編制PPP項目實施工作計劃，各方均按照已確定的實施工作計劃執行。

第四，項目基本財務指標：包括投資總額、投資回報、收費項目的價格形成機制，財務分析方案等，為政府財務決策提供依據。

第五項目采購：協助政府確定對社會資本的資格要求、資信及業績等要求，協助政府選定的采購代理機構編制采購文件中的商務部分。參與采購過程，協助采購過程關鍵流程控制。

第六，編制項目合同：根據現有法律法規的要求，編制適合PPP項目的項目合同。

第七，簽署項目合同：參與政府與中標方的社會資本的協商，談判，參與簽署項目合同。

今年5月分洛陽市市政道路PPP項目的成功落地就是借助第三方機構的典型案例。洛陽市市政道路PPP模式項目是河南省第一個落地PPP項目。該項目包括洛陽市新街跨洛河大橋、九都路東段和濱河南路建設工程，項目概算投資8.1億元，采用政府和社會資本合作PPP模式運作，由中標人組建項目公司負責融資投資、建設實施、運營維護管理和資產管理全過程，自主經營、自負盈虧。市政府按年支付道橋的使用維護費， 17年合同期滿后項目無償移交市政府。此外，項目公司還可被授予項目相關的廣告、停車場、報刊亭等特許經營權，政府參與收入分成。

站長統計作為一個市政無收益項目，一開始就面臨諸多難題，且國內還沒有可供參考的案例。例如非經營性或準經營性項目PPP模式如何應用?運營“OM”、運營收益如何界定標準?運營期限、績效標準如何設計?大修期限如何設定、操作?PPP的邊界條件如何設定，如何評估潛在投資人?融資模式與方案怎么設計?無收益的市政路橋類PPP模式剛起步，無成功案例可以參考?等一系列難題。

洛陽市政府在發起項目之初，就聘請北京中建政研信息咨詢中心作為第三方咨詢機構參與到從項目發起到落地的全過程之中，經過雙方的共同努力，逐一解決上述遇到的難題，最終實現項目順利落地實施。

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