[摘要]從主體功能實現和民生發展改善兩個角度界定區域協調發展并構建評價指標體系，運用我國30個省（區、市）2012-2018年的面板數據，測算了黨的十八大以來我國省際區域協調發展水平。基于測算結果構建空間計量模型，實證檢驗了地方產業發展能力和地方政府治理能力對區域協調發展的影響。研究結果表明：產業能力和治理能力都是區域協調發展的顯著影響因素，產業能力主要作用于區域主體功能實現，而治理能力對民生發展的影響更加明顯；但由于地方發展目標與全國主體功能定位并不完全相同，因此地方政府推動的產業發展并未對區域主體功能實現產生積極的間接效應。此外，人力資本積累、城鎮化和金融發展都是促進區域協調發展的積極因素，而企業所有制情況并未產生顯著影響。最后，基于實證結果提出統籌推進區域產業發展，提升政府治理現代化水平，大力發展教育、城鎮化和現代金融，推進國企民企雙輪驅動等促進區域協調發展的政策建議。
[關鍵詞]區域協調發展；產業能力；治理能力；主體功能實現；民生改善
[中圖分類號]F064.1[文獻標識碼]A[文章編號]
[作者]楊萍，講師，碩士，聊城大學政治與公共管理學院，山東聊城252000
劉子平，教授，博士，聊城大學政治與公共管理學院，山東聊城252000
吳振方，講師，博士，聊城大學政治與公共管理學院，山東聊城252000
一、問題的提出
黨的十九屆四中全會明確指出，"構建區域協調發展新機制，形成主體功能明顯、優勢互補、高質量發展的區域經濟布局"。改革開放后服務于經濟發展需求，我國實施了梯度發展的區域戰略；但進入新時代以來，隨著經濟發展水平不斷提升，如何構建更為協調的區域發展格局，使發展成果由各地人民共享，成為優化區域發展必須思考的重要問題。新的區域協調發展戰略，要求各地區在"全國一盤棋"戰略導向下，發揮各自優勢實現區域主體功能合理布局，并進一步實現成果惠及人民的區域高質量發展，不能因為區域發展水平的差異和主體功能布局不同，而導致人民生活水平差距過大。那么，在這一思想的指導下，我們就必須更加深入的思考什么是區域協調發展、如何評價區域協調發展？更進一步，我們還必須探討如何綜合發揮市場經濟的優點和社會主義制度的優越性，即如何激發市場和政府的雙重作用，通過產業能力和治理能力的提升實現區域協調發展。
學術界關于區域協調發展的機制探討或原因分析由來已久，相關研究成果也較為豐富。從改革開放四十年的區域發展實踐看，新時代必須打破區域壁壘、補齊短板，構建新的區域協調發展機制[1]；而這一機制的基礎應是在市場機制下融入政府組織的區域互助、生態補償等功能以構建新的發展體系[2]。大多數學者關于區域協調發展機制的研究核心也集中在產業發展和政府治理兩大維度。不少研究成果凸顯了產業經濟在區域發展中的重要影響，如產業發展水平偏低、生產性服務業對區域發展支撐不足是我國區域差距明顯的重要原因[3-4]，促進產業升級培育地區造血能力則是推動區域協調發展的重要手段[5]，而提高地區產業專業化程度也顯著推動了珠三角區域協調發展[6]，戰略性新興產業發展也與江西區域經濟協調發展也趨于耦合[7]。與此同時，政府也在區域協調發展中發揮著不可忽視的重要作用，并與產業等市場因素產交互生效。政府是推動區域合作的關鍵力量[8]，有研究表明區域發展存在"五年規劃"周期，表明政府干預會產生明顯作用；但其本位主義也會阻礙區域合作的深化[9]，如以財政分權和政治晉升為特征的分權治理結構存在激勵不相容性，導致了區域的"分割"發展[10]。為此，區域協調發展戰略應兼顧公平和效率價值，前者通過政府制度供給的方式維護，后者則由市場競爭機制予以保障，這是區域發展戰略實施的邏輯基礎；如政府應根據區域發展的不同基礎引導差異化的產業創新，以促進區域協調發展[12]。
綜上所述，產業和政府在區域發展中的重要作用得到高度關注，但相關研究仍有不足之處：（1）大多數研究并沒有完全領會區域協調發展新機制的深刻內涵，往往僅將區域協調發展理解為區域均等發展，對區域主體功能實現和推動高質量發展的新理念認識不充分，導致相關實證研究也簡單將區域發展水平是否接近作為測算區域協調發展的基礎。（2）過往研究雖然充分認識了產業發展和政府治理的重要作用，但少有文獻將產業、政府和區域協調發展納入統一分析框架開展實證研究，不利于形成推動區域協調發展的有益政策參考。基于以上分析，本文計劃開展以下研究：（1）從主體功能實現和民生改善兩個角度界定區域協調發展，并由此構建指標體系對十八大以來我國區域協調發展的實際水平進行測算。（2）在測算的基礎上，運用我國30個省（區、市）2012-2018年的面板數據構建空間計量模型，實證研究產業能力、治理能力對區域協調發展的影響。最后，基于實證研究結果，為促進我國區域協調發展提出政策建議。
二、區域協調發展的測算
黨的十九屆四中全會明確指出，構建區域協調發展新機制的根本目的和總體要求在于，"形成主體功能明顯、優勢互補、高質量發展的區域經濟布局"。從中可以看出區域協調發展并非區域均等發展，不追求各地區發展的一致性，而是要從"全國一盤棋"出發，因地制宜、突出比較優勢，形成適宜于各區域發展的戰略謀劃。那么，要測算評價區域協調發展狀況，也必須遵從這一邏輯。現有關于區域協調發展評價的研究頗多，所構建的指標體系也各有不同，如從供給需求、基礎設施和民生、GDP差距等維度衡量區域協調發展[13-15]，但其測算均隱含一個基本假設，即將地區發展水平趨同，尤其是經濟發展水平趨同視為區域協調發展的理想狀態。但從本文前述分析可知，這一假設既缺乏理論支撐，也不符合當前我國區域發展的實際戰略導向。
因此，要真正反映我國區域協調發展的實際狀況，有必要根據各地區的功能定位，有差異的設置發展評價指標，如青海、西藏等地區發展的核心導向應是生態保護和改善民生；東南沿海地區發展的目標則主要是引領經濟增長、創新、對外開放并提高人民生活質量。考慮到區域發展必須符合當地主體功能定位，發展的最終目的則在于不斷改善民生，為此我們以十九屆四中全會提出的"主體功能明顯的區域經濟布局"、"把改善民生貫穿黨治國理政全部工作之中"為指導，以國務院頒布的《全國主體功能區規劃》為依據，在咨詢相關專家的基礎上，設置了基于差異化發展目標的區域協調發展評價指標體系，對全國30個省級行政區（不包括西藏自治區、香港特別行政區、澳門特別行政區和臺灣省）2012-2018年的發展水平進行測算。
注：表中數據為各地區不同發展維度的指標權重。
《全國主體功能區規劃》中對各地區發展定位的表述，主要包括了發展經濟、商貿流通、科技創新、農業基礎保障、資源能源開發與產業建設、生態環境保護和擴大對外開放等7個方面，為此我們將地區發展主體功能的實現也定位在上述幾個維度，根據地區發展目標側重不同，對0.5的總權重進行分配。與此同時，各地資源稟賦和分工不同，不少地方在全國發展中扮演了更多的"奉獻者"角色，但發展成果應由全民共享，在區域協調發展下，雖然地區發展狀況可以存在差異，但仍應追求居民生活質量差異的最小化，為此在發展和改善民生中各地區的指標權重并不存在差別：收入是改善生活質量的基礎，教育和醫療是人民群眾最關心的公共服務，文化建設和通信設施建設也是民生的重要內容，基于此將各地權重均設置為0.2、0.1、0.1、0.05和0.05。
在確定權重后我們選擇了12個具體指標進行測算。反映"主體功能實現"的7個指標分別為：使用"地區人均GDP"表示經濟發展水平；使用"地區高速公里和鐵路總里程與常住人口的比"表示流通便捷程度；使用"地區規模以上工業企業R&D經費與工業增加值的比"表示科技創新能力；使用"地區糧食、棉花、油料、蔬菜人均總產量"表示農業保障水平；使用"地區原油、焦炭、粗鋼人均總產量"衡量資源供應能力；使用"地區廢水化學需氧量、二氧化硫、煙粉塵排放總量與常住人口的比"表示生態環境質量；使用"地區外商投資企業投資總額與常住人口的比"表示對外開放水平[16]。反映"發展和改善民生"的5個指標分別為：使用"地區居民人均可支配收入"反映居民收入水平；使用"地區人均教育經費"衡量教育投入程度；使用"地區每萬人衛生機構床位數"反映醫療衛生條件；使用"地區人均每年觀看藝術表演的次數"衡量文化建設；使用"地區互聯網寬帶接入用戶與常住人口的比"衡量通信服務能力。
基于上述指標和權重設置，在對原始數據進行歸一化處理的基礎上，我們計算了各地區2012-2018年的區域協調發展水平。圖1為各地區發展水平年均值，同時與過往研究最為關注的人均GDP指標進行了對比。從結果中可以看出，本文測算的地區發展指數與各地人均GDP的相對水平有一定的相似性，都體現出東部發展水平高于中西部的特征，但各地的差異程度又明顯小于人均GDP，這是因為在考慮地區發展目標差異的情況下，我國地區發展的差距并不像GDP表現的那么明顯。這表明本文的測算具有一定的合理性，更好地反映了我國區域協調發展的實際狀況。進一步分析還發現，我國民生發展水平的區域差距大于主體功能實現，這表明我們較好的規劃了區域發展，但地區補償機制的建立仍是短板。
三、實證檢驗
1.模型設定與變量選取
在獲得各省歷年協調發展水平后，便可以構建計量經濟學模型實證檢驗產業能力和治理能力對區域協調發展的影響。考慮到我國區域發展存在較為明顯的空間集聚性，為此首先使用截面數據進行Moran'sI檢驗
考慮到地區產業能力主要指區域產業發展規模和質量，借鑒司增綽（2015）的投入產出分析思想[17]，在數據可得性基礎上人均效益指標能較好涵蓋上述含義。為此，使用地區規模以上工業企業、建筑業企業以及限額以上批發、零售、住宿、餐飲業企業利潤總額與地區勞動年齡人口的比，即單位勞動年齡人口能創造的產業利潤額表示地區產業發展能力。
對于政府治理能力，過往學者的衡量方法包括DEA效率測算、構建指標體系等[18-19]。但不管哪種方法，其核心思想都在于衡量政府在促進地方經濟發展和社會穩定中的行動效率或取得的成效。基于此，本文從經濟增長、物價穩定、社會安定、財政運行效率四個方面選取了4個具有代表性的指標。其中，使用GDP增長率反映經濟增長狀況，使用CPI漲幅的倒數反映物價穩定狀況，使用交通事故和火災傷亡人口與常住人口之比的倒數衡量社會治理狀況，使用財政支出中一般公共服務支出占比的倒數衡量財政運行效率，最后使用熵值法進行客觀賦權，通過加權求和得到政府治理能力指數。
在控制變量中，基于受教育狀況人口調查數據計算人均受教育年限衡量地區人力資本水平；使用城鎮人口占常住人口的百分比衡量城鎮化水平；使用地區金融業增加值占GDP的百分比衡量金融發展水平；使用規模以上工業企業中，私營企業總資產所占百分比衡量地區市場化水平。
本文使用的原始數據來自《中國統計年鑒》、各省市統計年鑒及EPS數據庫和WIND數據庫，所使用數據時間范圍為2012-2018年，對個別缺失數據進行了插值處理。各變量描述性統計如表3所示。
注：為了縮小各變量數位量級的差距，我們對RD、RDF、RDL三個變量的數值進行了乘10處理，對城鎮化百分比數據進行了除10處理。
2.實證結果分析
基于上述模型方法，本文實證檢驗了產業能力和治理能力對區域協調發展的影響，并進一步研究了相關變量對區域協調發展的兩個組成部分"主體功能實現"和"民生發展"的影響，回歸結果如表4所示。其中，M1用于衡量區域協調發展，M2用于衡量主體功能實現，M3用于衡量民生發展。
首先使用部分統計指標校驗回歸結果的穩健性。從空間相關性系數 
的檢驗結果看，在三個模型中均顯著為正表明從整體上看各地區協調發展水平、主體功能實現狀況和民生發展水平都存在顯著的正向空間集聚特征，驗證了選擇空間計量模型的理論合理性；進一步從Loglikelihood值看，三模型中數值都高于對應的固定效應FE和隨機效應RE的Loglikelihood值，同時AIC和SC數值很小，這綜合表明本文使用的自回歸模型優于固定效應或隨機效應模型，且空間計量模型優于普通面板模型。從調整后擬合優度看，三模型中都在0.5以上，表明所選取的解釋變量較好的囊括了影響區域協調發展的因素。此外，被解釋變量的滯后一期在各模型中都高度顯著為正，表明設置動態模型有其必要性。綜合以上檢驗結果，三模型中的回歸結果都較為穩健。
從核心變量回歸結果看，反映產業能力的變量（LnINA）在三個模型中均高度顯著為正，表明產業發展水平的提升有利于各地區協調發展，不僅促進了區域發展主體功能的實現，也是改善民生的積極因素。但從M2和M3的系數對比看，產業能力對主體功能實現的積極影響顯著大于對社會發展的影響，這主要是由于產業發展的經濟屬性和主體功能實現的經濟屬性更為接近，而產業能力提升對社會民生發展的促進作用則需要以財稅的形式由政府代為實現，因此作用有所減弱。反映地方政府治理能力的變量（LnLGA）在三個模型中也高度顯著為正，表明政府治理能力提升也是促進區域協調發展的積極因素，但從回歸系數對比看，政府治理能力對民生發展的影響要顯著強于對主體功能實現的影響，這是由于民生發展更依賴于政府投入，同時地方政府的發展導向不一定與中央的主體功能導向完全一致，這在一定程度上削弱了地方治理能力與主體功能實現的相關性。從交叉項LnINA×LnLGA的回歸結果看，在M1中顯著、在M2中不顯著、在M3中高度顯著，表明地方政府治理能力有助于推動產業發展進而帶動區域協調發展，但這種作用只顯著表現在促進社會民生發展層面，進一步表明地方政府促進產業發展的核心目的在于獲取更多的財稅收入，這為社會民生發展提供了必要的資金支持，但這種單純的經濟導向與全國維度的主體功能建設導向有較明顯的差別，即地方政府主導的產業發展與國家需要的產業發展不完全匹配。
從控制變量的回歸結果看，LnHRC、URB和FIN在三個模型中都高度顯著，這表明人力資本水平的提升、城鎮化的持續推進和金融業發展都是區域協調發展的有效推動力。分別來看，人是經濟社會發展的決定性因素，人口素質的提升在推動經濟發展、推動政府治理現代化層面都具有十分重要的意義；進入新時代以來，城鎮化已經成為我國經濟社會發展的重要動力，人口向城鎮集聚有助于產業集聚發展和城市建設，也直接改善了流動人口的生活質量；隨著我國產業的升級發展，金融發展帶來的資金流也成為經濟建設的重要血液，也為政府功能發揮提供了資金支持。但衡量市場化水平的變量MAR在三個模型中都不顯著甚至回歸系數為負，這既可能意味著所有制結構并不是當前影響經濟社會發展的主要問題，公私經濟都為經濟社會發展貢獻了重要力量；但也可能意味著近年來民營經濟的發展遇到了一些困難，因此其對區域發展的支持力沒有明顯增加。
四、結論與政策建議
本文從各地發展對全國主體功能布局實現的支持作用和對當地民生改善的促進作用兩個層面入手，從12個維度構建區域協調發展評價指標體系，測算了我國30個省（區、市）2012-2018年的區域協調發展水平。在此基礎上，進一步構建動態空間自回歸模型實證檢驗地區產業發展能力和地方政府治理能力對區域協調發展、主體功能實現、民生發展改善的影響。實證結果表明，產業能力和治理能力的提升都是推進區域協調發展的積極因素，且產業能力對主體功能實現的積極作用更加明顯，而治理能力主要影響地區民生發展狀況；與此同時，由于地方發展目標與全國主體功能布局并不完全相同，因此地方政府治理能力提升雖然可能帶動區域產業發展，但并未對區域主體功能的實現產生間接的促進效應。此外，人力資本積累、城鎮化和金融發展都是促進區域協調發展的積極因素，而企業所有制對區域協調發展的影響并不明顯。基于所得結論，對推進我國區域協調發展提出以下政策建議：
第一，要在全國整體宏觀調控導向下，具體依靠市場力量推進產業發展。從產業能力對區域協調發展的影響看，其直接促進作用十分明顯但在政府干預下的間接作用則不明顯，這表明地方政府對產業發展的干預并不利于區域主體功能的較好實現。因此國家有關部門應在《全國主體功能區規劃》的框架內，從宏觀維度對各地區產業發展路徑進行調控指導，并制定出臺有利于企業發展的宏觀政策；而此后在各地產業企業具體發展時，則應更多遵從市場規律，讓企業依照競爭原則自主發展，并通過立法、督查等方式降低地方政府對當地企業發展的干預，嚴查部分地方部分部門針對產業企業的"吃、拿、卡、要"行為[20]。
第二，要全面推進地方政府治理能力現代化，為民生的改善和發展提供有效支撐。從治理能力的影響效果看，其主要表現在促進社會民生改善維度，而這也應是政府施策的重點。為此，中央政府應進一步改革和完善行政管理體制，創造"有才者能上，庸碌者當下"的正向激勵機制，為更多有能力、有抱負、有辦法的黨政干部提供施展才能的機會，激發地方政府優化治理能力的內生動力；與此同時，還應進一步完善地方考核機制，加強對社會民生相關政績的考核力度，將其作為地方官員獎懲的關鍵因素，迫使地方政府將更多的精力投入民生社會領域建設。
第三，大力發展教育、城鎮化和金融現代化。實證結果表明，人力資本、城鎮化和金融發展對區域協調發展的積極影響十分明顯。為此，要進一步加大教育尤其是落后地區的教育投入力度，促進人力資本更快集聚；推動戶籍、養老、醫療等制度改革，打破人口流動的體制機制障礙，推動城鎮化穩步發展；加大金融改革和對外開放力度，大力推進"互聯網+"背景下的供應鏈金融模式創新，推動我國金融業現代化加速發展，為區域協調發展提供更高效的資金支持；更加重視數字經濟和經濟高質量發展的區域差異，穩步推進區域協調發展[21]。
第四，進一步推進國企、民企的雙輪驅動效應。實證結果表明，企業所有制對區域協調發展不存在顯著影響，這一方面意味著國企、民企都是促進區域發展的重要力量，但也可能意味著民營企業發展遇到了困難障礙。為此，一方面要進一步推進國企國資改革，激發國有企業的發展能效，另一方面要構建公平公正的市場競爭機制，為民營企業創造與國有企業相當的發展條件，促進多種所有制企業共同發展。
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（本文原載于《經濟體制改革》2020年第4期）
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