煤炭資源稅改：一道待解的難題

　　延宕數年的煤炭資源稅改革進程有望很快推行。屆時，從量計征將改為從價計征，煤企稅負將普遍提高。

　　記者從權威渠道獲悉，涉及煤炭的資源稅改革方案已上報國務院，本來今年全國“兩會”前就計劃實行，但后來又被延期。

　　據了解，此次資源稅改革包括兩方面內容：一是煤炭資源稅實行從價計征；二是取消與煤炭和石油天然氣相關聯的行政收費，實行“費改稅”。

　　列入稅改計劃多年的煤炭資源稅改革之所以遲遲未能實行，主要原因是各方分歧較大，尤其是來自相關煤炭企業的阻力較大，煤企恐從價計征資源稅后稅負無法承受。

　　此前，財政部部長樓繼偉撰文表示，從經濟發展的角度考察，資源稅從量計征極易造成稅負水平偏低，難以發揮促進資源節約和環境保護的作用，改革迫在眉睫。改革的重點是推進煤炭等重要礦產品資源稅從價計征改革，清理相關收費基金；適當提高其他仍實行從量計征的資源品目稅額標準，進一步發揮稅收的調節作用。

　　權威人士向記者透露，目前的改革方案已在各方面取得共識，阻力已經消除，正在等待一個合適的時機推行。

　　從價計征為何必行

　　資源稅是以各種應稅自然資源為課稅對象，為調節資源級差收入并體現國有資源有償使用而征收的一種稅。目前，我國的資源稅征收依據是國務院頒布的《中華人民共和國資源稅暫行條例》和《中華人民共和國資源稅暫行條例實施細則》，還未上升到法律層面。資源稅包括原油、天然氣、煤炭、黑色金屬礦原礦、有色金屬礦原礦、其他非金屬礦原礦和鹽等征收稅目，但其收入在財稅總收入中占比不足1％，是一個小稅種。

　　從上世紀80年代起，中國開始對自然資源征收資源稅，征收模式都是從量計征，即按照應納稅資源產品的銷售數量，乘以規定的單位稅額計算納稅。

　　1994年的分稅制改革，對資源稅政策進行了較大調整，擴大了征收范圍，調整了稅收負擔，但依舊保持了原來的從量計征方法。在資源產品價格長期管制、價格波動不大的情況下，從量計征有其合理性和相對穩定性。

　　近10多年來，資源產品價格出現明顯的單邊向上趨勢，從量計價的方法，很難使資源稅收隨著資源產品價格和資源企業收益的增長而增加，從而喪失了“促進資源合理開發”的稅收調節意義。特別是在很多資源產品價格已較大幅度提升的情況下，資源稅在這類產品價格中所占比重過低，資源稅從價計征既凸顯了前者，也在各地稅收收入減少的情況下顯現了增加財政收入的功能。

　　2010年以來，新一輪資源稅改革啟動。2010年6月1日，新疆率先進行了原油、天然氣的資源稅改革試點，對油氣以銷售額為計稅依據，從價計征資源稅。同年12月，這項改革推廣到西部12個省區。2011年11月，油氣從價計征資源稅的改革推廣到全國。

　　長期以來，煤炭在中國一次能源生產和消費中的比例占到70％左右。相對于油氣資源，煤炭資源稅從價計征的改革涉及面更寬，影響更大，改革也更為復雜。因此，煤炭資源稅改革并未隨油氣資源稅改革同時推出，而是被擱置了下來。油氣資源之后，煤炭從價征稅的改革就成為“最難啃的一塊骨頭”。

　　清費立稅是關鍵

　　煤炭從價計征資源稅的改革一再推遲，原因之一是現行各項收費制度將何去何從。

　　財政部財科所副研究員陳龍認為，中國的資源管理歷史中存在著稅、租、費并存的分配關系，進一步深化資源稅改革，需要明確稅、費和租金的性質和作用：一是資源稅，它是基于公共權力而形成的，其主要作用是促進資源的合理開發與保護，使資源開發中負外部性內部化，降低環境破壞和污染程度；二是資源權利金，它是基于所有者權利而形成的，其主要作用是維護國家所有的權利，實現資源有償使用，保護與促進資源的合理開發，礦產資源補償費、礦區使用費等，從性質上都大致屬于國際上廣泛使用的“權利金”；三是探礦權和采礦權使用費，它是基于所有權派生的一種產權形式———礦業權和國家對礦業勘查、開發的公共管理權力而形成的，體現的是兩種權力的結合；四是特別收益金，它是基于國家公共管理權力而形成的，主要以礦產資源開發產生的超額利潤為征收對象，主要作用是調節暴利。

　　陳龍認為，深化資源稅改革需要進一步明確資源稅的功能定位，不能簡單地“以租代稅”、“以稅代租”或“以稅代費”，而是要探討建立價、稅、費、租聯動機制，建立中央、省、縣（市、區）政府合理分享機制，充分發揮各自的積極作用，共同促進資源合理開發和使用。

　　針對煤炭資源的收費，各省的情況不盡相同。中國煤炭經濟研究會秘書長趙家廉向記者表示，由于此前搞過試點，煤炭大省山西省在全國單獨設立了煤炭工業可持續發展基金，現在要“清費立稅”，山西希望把這項收費轉為資源稅，但這樣會推高資源稅的稅率。該項基金的征收標準多次調整，目前的征收標準是動力煤最高每噸18元，無煙煤最高每噸23元，焦煤最高每噸23元。

　　趙家廉表示，如果山西省把資源稅稅率調高到一定程度，其他省份也可能進行效仿，全國都要提高，“可能局面不好控制”。另外，由于涉及地方政府的利益，煤炭的清費難度很大，尤其各省出臺了不少收費“土政策”，現在收上來的錢花起來很“方便”，一旦轉為資源稅進入預算管理用起來就不太“方便”了。

　　此前，山西省晉中市財政局曾對該市的煤炭資源稅情況進行過摸底。晉中市2010年共有煤礦42座，煤炭資源稅實行從量征收，稅額調整為電煤每噸3.2元，焦煤每噸8元。這42座煤礦2010年上繳國家各種稅金217708.38萬元，占銷售收入的比例為17.54％，上繳各種基金70014.7萬元，占銷售收入的比例5.64％，上繳行政性收費為35426.11萬元，占銷售收入的比例2.85％，稅費合計323149.19萬元，占銷售收入的比例為26.04％。其中，噸煤銷售535.89元，噸煤稅金93.99元，噸煤基金30.22元，噸煤行政性收費15.29元。

　　晉中市財政局認為，該市煤炭企業稅費率是26.04％，與中國2010年宏觀稅負水平趨于一致。

　　其中，稅收占67％，上繳的各種基金和行政性收費占33％，比例明顯偏高。而且，收費征收部門多、成本高，同時各部門占用了大量資金用于本部門經費，使本來不多的資金捉襟見肘，不能集中用于環境治理。

　　據記者了解，2012年有幾個煤炭資源大省曾提出，開展煤炭資源稅從價計征試點。國務院則提出，如進行試點，增稅必須與清費掛鉤，即將目前一些煤炭資源收費項目取消。對于地方政府來說，對收費項目擁有減免權，一旦提高稅收并降低收費，地方總收入可能會減少，同時失去控制收費項目的權限。因此，提出試點的省份不再爭取。

　　前述權威人士透露，在清費立稅方面，目前的改革方案已經在各層面達成共識，阻力已基本消除。

　　計稅依據的不確定，也是煤炭資源稅改革長期延宕的原因之一。

　　國稅總局相關人士對記者表示，煤炭資源稅主要是對原煤進行征稅，而現在很難見到真正的原煤，基本都要經過初步的洗選加工，因此連計稅價格都找不到，無法進行從價計征。另外，煤炭開采者很多都是個體戶，連賬目都不健全，交易多為現金交易，計稅價格無法確定，從價計征還容易滋生腐敗。

　　財政部財科所稅收政策研究室研究員孫鋼表示，煤炭的品種很多，從量計征相對比較簡單，由于價格多種多樣，波動又很大，從價計征到底以哪個價格為準很難把握。尤其有些小煤窯銷售煤炭根本就不開票據，也沒有賬目，很難準確掌握其價格。

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