產業結構優化升級要進退并舉

一個國家經濟發展，不僅體現為總量增長，還表現為結構不斷變化。產業結構是經濟結構的重要內容，在產業結構優化升級中，必然出現產業結構的進與退。

2014 年政府工作報告明確指出：“產業結構調整要依靠改革，進退并舉。”“進，要更加積極有為。”“退，要更加主動有序。”國內外經濟形勢倒逼我國產業結構優化升級。產業結構轉型升級對于跨越中等收入陷阱、促進經濟社會持續穩定健康發展具有重要意義。

我國產業結構現狀和面臨的問題

改革開放前，由于實行重工業優先發展，我國產業結構出現農輕重比例失衡現象。改革開放后產業結構逐步合理化，十四屆三中全會確立了社會主義市場經濟改革方向，產業結構不斷優化升級。2010年，我國確定了節能環保、信息、生物、高端裝備制造、新能源、新材料、新能源汽車等作為戰略性新興產業。

2013 年我國第一、第二和第三產業增加值在國內生產總值中比重分別為10%、43.9%和46.1%，第三產業比重首次超過第二產業。2013 年規模以上工業中，高技術制造業增加值增長11.8%，快于規模以上工業2.1 個百分點。但是，我國產業結構還是存在許多問題，產業結構不合理。

首先，資源利用率低。以第一產業為例，2012 年我國第一產業就業人數占全部就業人數比重為33.6%，而第一產業增加值占國內生產總值比重僅為10.1%。其次，能源利用率低。從能耗看，2011 年我國萬元GDP 能耗為0.793 噸標準煤，高于世界平均水平。再其次，對生態環境影響大。以水為例，我國水生態環境問題嚴重。據統計，2011 年全國廢污水排放總量807 億噸，劣于三類水的河長占評價河長的35.8%，水質劣于三類的湖泊水面面積占評價水面面積的41.2%，全國水功能區水質達標率僅為46.4%。最后，產能嚴重過剩。2012 年底，我國鋼鐵、水泥、電解鋁、平板玻璃、船舶產能利用率分別為72%、73.7%、71.9%、73.1%和75%，明顯低于國際通常水平。鋼鐵、電解鋁、船舶等行業利潤大幅下滑，企業普遍經營困難。

我國產業結構存在問題的成因是多方面的，與發展階段、經濟轉軌、城鄉二元結構等有關。

我國產業結構優化升級中“進”與“退”的路徑

產業結構優化升級要遵循規律。從第一、第二和第三產業看，產業結構優化升級表現為第二、第三產業增加值在國內生產總值中比重不斷增加，到一定時期后，第二產業比重下降，第三產業比重繼續不斷增加。

從要素集約看，產業結構優化升級表現為從勞動密集型向資本密集型，進而向知識、技術密集型轉變。從主導產業看，根據羅斯托的主導產業理論，主導產業表現為從農業向紡織業，再向鋼鐵業，進而向服務業等不斷轉換。

根據規律，我國產業結構優化升級的“進”主要是：大力發展服務業，特別是生產性服務業；促進信息化和工業化深度融合，推動企業技術改造，提升精準管理水平；促進戰略新興產業發展，設立新興產業創業創新平臺，在新一代移動通信、集成電路、大數據、先進制造、新能源、新材料等方面趕超先進；促進產業融合發展，特別是互聯網與各產業融合發展。

在我國產業結構優化升級實踐中，多數表現為：一方面對傳統產業優化升級，使產業向全球產業鏈高端躍升，從勞動密集型向資本密集型和知識、技術密集型轉變；另一方面引進戰略新興產業，扶持新的主導產業發展。通過對存量改造提升，以及對高新技術產業等增量引進，促進產業結構優化升級。

在產業結構優化升級中，同“ 進”一樣，“退”也非常重要。要增加對“退”的認識，市場經濟中，優勝劣汰，“退”是難免的。從產業看，首先是衰退產業的退出；其次，對污染重、能耗高的產業要提高準入標準，不符合標準的要退出；再其次，對產能嚴重過剩行業，強化環保、能耗、技術等標準，清理各種優惠政策，對不符合準入條件的要退出。

在產業結構優化升級的“進”與“退”中政府和市場的作用

在產業結構優化升級中，要處理好市場和政府的關系。企業是產業結構調整主體，企業按照市場經濟規律來運作，政府提供公平競爭的市場環境。

在調研中，我們注意到有的地方同志提出，在產業結構優化升級中“市場為王”，政府所起的作用只是規劃和引導，彌補市場失靈。在產業結構優化升級中，政府作用更像是雷達，收集企業運營及對市場判斷信息，結合產業結構優化升級方向，制定政策促進產業結構優化升級。

創新是產業結構優化升級的根本動力，創新也是解決產能過剩問題的治本之策。政府要為創新創造環境，這也是政府在產業結構優化升級“進”中應起的作用。只有公平競爭才有創新，只有在公平競爭的市場環境中，企業才能“圍著市場轉”，而不用“圍著市長轉”。有的地方政府出臺了優惠稅收、電價等政策，破壞了公平競爭環境，因而要清理這些優惠政策。創新有風險，因而為了有穩定業績，部分地方政府和國有企業不愿創新。需要在政績考核體系中加大創新所占的比重。

隨著經濟發展，勞動力價格、土地價格、環保成本等不斷提升，迫使企業提高勞動生產率，倒逼企業轉型升級。在產業升級中，必然伴隨企業優勝劣汰。2014 年我國要淘汰2700 萬噸鋼鐵、4200 萬噸水泥、3500 萬標準箱平板玻璃等落后產能。在“退”中涉及就業問題，要加強勞動力培訓，促進勞動力再就業，保持經濟發展和社會穩定。要防止只追求規模擴張，而不考慮產業結構優化升級。為了能夠在短期內出政績，有的地方政府追求總量提升，而不重視產業結構優化升級，結果帶來資源和環境問題以及長遠發展動力不足問題等。

優勝劣汰是市場規律，但是考慮到GDP、就業等一系列問題，有的地方政府保護應被淘汰的企業。例如，在光伏產業發展中，有的企業遇到了問題，難以繼續生存，這時有的地方政府投資救企業，實際上是拿納稅人的錢來救企業。

遵循市場經濟規律，讓市場在產業結構優化升級中起決定性作用，政府通過對技術改造政策、新興產業相關扶持政策以及準入政策、對退出企業扶持政策等，來引導產業的進與退。只有進退并舉，并且是積極進，有序退，我國的產業結構才能不斷優化升級。（作者單位中央黨校經濟學部）

來源：中國審計報

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